ARCHIVÉ : Commentaire N° 45 : Renseignement et politiques : Constantes et évolution

Commentaire N° 45 est archivée.

Blair Seaborn

Juin 1994
Non classifié

Note du rédacteur : Le lien entre le renseignement et les politiques est expliqué de différentes façons selon la formulation du questionnement: «De quelle façon le gouvernement a-t-il fait usage du renseignement dans le passé?» «Quel usage en fait-il aujourd'hui?» «Devrait-il faire usage de renseignements?» Depuis la fin de la guerre froide surtout, les démocraties occidentales et leurs services de renseignements ont examiné tous les aspects de ce questionnement.

Dans ce numéro de Commentaire, nous sommes heureux de présenter les opinions de M. Blair Seaborn, qui a fait une brillante carrière à la fonction publique fédérale où il a occupé le poste de coordonnateur pour la Sécurité et le renseignement au Bureau du Conseil privé.

Avertissement : Le fait qu'un article soit publié dans Commentaire ne signifie pas que le SCRS a confirmé l'authenticité des informations qui y sont contenues ni qu'il appuie les opinions de l'auteur.

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Au cours des siècles, les décideurs prudents—gens d'affaires, militaires, politiques, économistes—ont cherché à se tenir pleinement au courant des moyens et des intentions des personnes ayant des intérêts semblables ou opposés aux leurs. Il est relativement plus facile de s'informer sur ses amis et alliés, et plus difficile de le faire au sujet de ses rivaux. Mais les deux ensembles de renseignements sont nécessaires à la prise de décisions propres à protéger et favoriser au mieux ses propres intérêts.

Renseignement, Seconde Guerre mondiale et guerre froide

Le terme « renseignement » en est venu à signifier, entre autres choses, l'acquisition et l'analyse d'informations relatives à des rivaux, des adversaires potentiels et des ennemis. Pendant la Seconde Guerre mondiale, une coopération impressionnante s'est développée parmi les principaux États alliés au chapitre de l'acquisition et de l'analyse de renseignements sur les puissances de l'Axe dans la poursuite de l'objectif commun de défaire l'ennemi. L'ampleur et la profondeur de cette coopération sont presque certainement uniques dans les annales du renseignement. Il n'est pas étonnant que les pratiques établies pendant la guerre aient persisté dans la période subséquente, qui devint si rapidement celle de la guerre froide.

Les années postérieures à la Seconde Guerre mondiale furent dominées par la préoccupation géopolitique suscitée par les versions soviétique et chinoise du communisme et par le sentiment compréhensible qu'elles représentaient les menaces primordiales au bien-être et à l'intégrité de l'Ouest. Pendant 40 ans, les activités de renseignement du Canada et de ses alliés furent donc consacrées dans une très large mesure à l'analyse et à la compréhension de ces menaces. De même, les activités de renseignement de l'Union soviétique, de la Chine et de leurs amis visaient d'abord et avant tout les moyens et les intentions des États-Unis, de leurs alliés et des pays qu'ils influençaient.

Les méthodes utilisées par les deux camps pour acquérir des renseignements sur les moyens et intentions de l'autre, en particulier dans le domaine militaire, devinrent de plus en plus sophistiquées au sens technique du terme, de plus en plus coûteuses et, souvent, impitoyables. Des millions de gens furent initiés aux techniques d'acquisition de renseignements au moyen de sources humaines, communément appelées espionnage, grâce aux travaux de romanciers bien informés, et l'univers secret du renseignement sur les émissions finit même par être généralement compris malgré les efforts suprêmes de ses agents pour en assurer la sécurité.

Ainsi, parce qu'on l'associait à l'opposition entre l'Est et l'Ouest et que les romans d'espionnage devenaient de plus en plus populaires, le public a fini par lier mentalement le terme « renseignement » à cette opposition et à une variété de pratiques douteuses. Or, la guerre froide est maintenant chose du passé. Qui donc a besoin du renseignement, qui coûte très cher, nous implique tous dans des activités sordides et nous attire seulement des ennuis ?

L'après-guerre froide

Avant de tirer des conclusions hâtives, nous devrions chercher à comprendre le monde qui a succédé à celui où dominait la guerre froide.

L'ordre international essentiellement bipolaire qui a caractérisé la période précédente avait au moins le mérite d'être relativement prévisible et de classer simplement presque tous les protagonistes comme amis ou comme ennemis. L'effondrement remarquablement subit de l'alliance des pays communistes d'Europe de l'Est, dirigée par les Soviétiques et connue sous le nom de Pacte de Varsovie, puis de l'Union soviétique elle-même, fit couler beaucoup d'encre à propos d'un nouvel ordre mondial. On espérait qu'un système politique, économique et militaire multipolaire serait beaucoup moins menaçant que celui que nous avions connu auparavant et nous mènerait peut-être à un gouvernement international plus pacifique et plus rationnel où le besoin de faire des dépenses massives au poste de la défense serait considérablement réduit, et qui retirerait des avantages énormes du « dividende de la paix ».

Hélas, depuis l'écroulement du mur de Berlin, nous avons découvert que le nouvel ordre mondial est beaucoup moins prévisible et pacifique que nous l'aurions espéré. La violence ethnique a éclaté dans l'ex-Yougoslavie et dans de nombreuses régions de l'ancienne Union soviétique. Le Moyen-Orient est toujours un secteur explosif malgré les progrès réalisés vers un accommodement entre Arabes et Israéliens. En partie parce que les anciennes sphères d'influence se sont estompées avec la fin de la guerre froide, nous avons tous été impliqués dans la violence interne qui a déchiré certaines régions de l'Afrique et de l'Asie. La collectivité internationale est intervenue, souvent par le biais d'une présence plus active des Nations Unies, et a essayé de rétablir l'ordre là où, auparavant, les superpuissances contrôlaient largement les pays sous leur égide. L'horreur suscitée par la possibilité que les superpuissances utilisent leurs arsenaux nucléaires a à peu près disparu, mais la prolifération des engins de destruction massive, nucléaires et autres, a accru le sentiment de grande instabilité dans le monde.

Si cela paraît trop pessimiste, nous devrions reconnaître que, depuis l'écroulement du mur de Berlin, au moins une douzaine de pays d'Europe de l'Est et de l'ancienne Union soviétique sont désormais libres, pour le meilleur ou pour le pire, de prendre leurs propres décisions, ce que Moscou faisait auparavant à leur place. Il y a là des parallèles évidents avec la multitude d'anciennes colonies d'Afrique et d'Asie dont les gouvernements prennent maintenant des décisions à la lumière de ce qu'ils considèrent comme leur meilleur intérêt, plutôt que celui des anciennes puissances impériales. Dans les deux cas, les résultats peuvent être quelque peu confus, et nous pouvons juger certaines décisions peu judicieuses. Mais peu de gens avanceraient que nous devrions ou que nous pourrions en revenir à l'époque où les puissances impériales ou les superpuissances prenaient les décisions, aussi séduisante la nostalgie d'un ordre mondial plus prévisible soit-elle. Le monde est plus sûr maintenant que lorsque la menace nucléaire planait sur lui, même s'il est plus agité.

La guerre froide et l'époque de l'impérialisme sont choses du passé, et c'est probablement une très bonne raison de réexaminer si le Canada a encore besoin de moyens de renseignement et, dans l'affirmative, de quel genre et à quelles fins. Le mieux est sans doute de comprendre au départ en quoi le renseignement a toujours consisté avant d'être monopolisé par la guerre froide.

Qu'est-ce que le renseignement ?

Par le passé, on a souvent divisé le renseignement en catégories. Le « renseignement commercial » traitait des moyens et des intentions de rivaux et de concurrents commerciaux, et souvent de l'acquisition d'informations confidentielles ou de propriétaire sur leurs stratégies, par exemple, informations sur les soumissions, les procédés, les finances ou les marchés. Le « renseignement militaire » pouvait être soit tactique (relatif à la disposition des troupes et du matériel de l'ennemi sur le terrain), soit stratégique (relatif aux moyens à long terme de l'ennemi à la lumière de ses effectifs totaux et de sa capacité de les maintenir). Le « renseignement de sécurité » visait les menaces internes et externes à la sécurité fondamentale d'un État et à l'intégrité de son régime. Le « renseignement criminel » traitait de ce que la police devrait savoir afin de contrer et d'appréhender ceux qui se livrent au crime organisé, à la contrebande, à l'extorsion, au terrorisme et à d'autres activités semblables. Le « renseignement étranger » constituait sans doute la catégorie la plus vaste, du fait qu'il concernait la défense d'un pays et la conduite de ses affaires étrangères au sens le plus large.

Les éléments du renseignement

Tous les genres de renseignement devraient satisfaire à deux conditions essentielles. La première est que l'évaluation du renseignement doit être pertinente aux politiques. Le renseignement n'existe pas pour lui-même; il doit avoir un rapport avec les préoccupations et les problèmes à propos desquels on doit prendre des décisions et établir des politiques. Prenons, par exemple, le renseignement étranger. Ce qui se passe au Vanuatu est important pour la Nouvelle-Zélande, mais non pour le Canada. Par contre, les événements qui se déroulent au Sri Lanka peuvent être importants pour le Canada, entre autres, en raison de leur effet potentiel sur l'immigration et les demandes de statut de réfugié. Le renseignement doit aussi apporter une contribution caractéristique aux connaissances d'autres sources que possèdent les décideurs; autrement dit, il doit comporter une « valeur ajoutée ». Et, bien sûr, pour être utile, il doit être opportun.

La deuxième condition est que l'évaluation du renseignement doit être impartiale. Le trait caractéristique du renseignement est qu'il s'appuie sur des faits, des connaissances et une analyse rigoureuse pour expliquer aussi objectivement que possible ce qui se produit ou est susceptible de se produire dans un domaine ou une situation nécessitant la prise de décisions ou l'élaboration de politiques. Aux faits, aux connaissances et à l'analyse, il faut ajouter le jugement. De plus, le producteur d'analyses du renseignement doit décrire les faits comme il les voit, sans se demander si les jugements qu'il porte appuieront ou mettront en question les opinions préconçues et la politique établie par les décideurs. C'est infirmer la valeur du renseignement que d'ajuster les conclusions en fonction de ce qu'on pense que l'utilisateur voudra entendre. Le renseignement est utile seulement dans la mesure où il apporte au décideur une valeur objective, un appui ou une assurance touchant des mesures ou des politiques projetées ou, au contraire, signale que celles-ci sont peu susceptibles d'atteindre leurs objectifs.

Il y a lieu de souligner que ces remarques décrivent en quoi devrait consister le renseignement dans une démocratie comme la nôtre; son rôle n'est pas le même dans tous les cas ailleurs. On a utilisé d'autres genres de « renseignements » dans des cas extrêmes, de concert avec des procédés dits « malpropres », pour manipuler à ses propres fins des événements intérieurs ou extérieurs. C'est là une dégradation du renseignement qui a en fin de compte un effet contraire à celui qu'on recherche. Mais le fait qu'on sait que cela s'est déjà produit souligne l'importance de situer l'activité du renseignement au sein du gouvernement, de telle façon qu'elle ne puisse être facilement manipulée ou pervertie pour des raisons de politiques.

Renseignement étranger

Ces prémisses étant posées, examinons pourquoi le renseignement est important dans le domaine des affaires étrangères et de la défense, et comment les décideurs devraient l'utiliser. La définition suivante du renseignement étranger, qui est plutôt longue, a été utilisée au Canada :

S'agissant de la défense du Canada et de la conduite de ses affaires étrangères, le renseignement étranger s'entend des informations et analyses relatives aux moyens, aux intentions et aux activités d'un État, d'une personne ou d'un organisme étrangers. Il englobe des informations de nature politique, économique, militaire, sécuritaire, technologique ou sociale obtenues de sources tant publiques que secrètes. Il a pour objet de protéger les intérêts du Canada, de faciliter le processus d'élaboration de la politique étrangère et de la politique de défense et de favoriser la poursuite des objectifs de politique étrangère et de défense.

Cette définition exprime plusieurs choses importantes. La première est que, si l'on veut influencer d'autres personnes d'une manière favorable aux intérêts du Canada, ou si les actes d'autres personnes sont susceptibles de toucher le Canada, on a tout intérêt à savoir ce que fait l'autre partie. Non pas ce qu'elle prétend faire, ni ce qu'elle faisait auparavant et encore moins ce qu'on voudrait qu'elle fasse, mais ce qu'elle fait maintenant et ce qu'elle fera vraisemblablement dans le proche avenir. Les bons analystes du renseignement, qui sont à une certaine distance des décideurs, devraient pouvoir fournir cette évaluation. S'ils le font, les décideurs qui ne tiendront pas compte de leurs jugements mettront la politique canadienne en péril.

Une autre idée importante se dégageant de cette définition est que l'analyse faite à partir du renseignement brut (ou, comme on l'appelle parfois, le renseignement traité) s'appuie sur des sources tant publiques que secrètes. Il ne s'agit pas de confronter ce qu'on lit dans le New York Times avec ce que dit l'espion. Le bon analyste du renseignement puise à toutes les sources, des revues universitaires à ce qui est susceptible de se produire dans une situation donnée, en passant par les informations du réseau CNN et les renseignements fournis par l'informateur rémunéré à l'étranger. On estime que 80 % des éléments des renseignements traités produits par la CIA viennent de sources ouvertes. L'astuce, lorsqu'on utilise une source d'information secrète, consiste à reconnaître quand elle ajoute quelque chose à des renseignements de sources ouvertes ou corrobore ceux-ci, et quelle importance lui attacher.

Le troisième message à retenir de cette définition est qu'il faut envisager ses intérêts en matière d'affaires étrangères dans une perspective très large afin de protéger et d'améliorer les intérêts du Canada. Il ne suffit plus, si tel a déjà été le cas, de savoir si nous risquons d'être attaqués militairement par une puissance étrangère, ou à quel pays nous avons le plus de chances de vendre du blé canadien. Des faits aussi divers que le terrorisme international, le trafic international de la drogue, les changements climatiques, la dégradation de l'environnement, les schèmes de migration mondiaux et la progression du SIDA peuvent être aussi importants pour nos intérêts nationaux fondamentaux que les moyens militaires d'un État hostile. Les cartels internationaux de trafic des stupéfiants peuvent être assez puissants pour écraser la police nationale et les services d'exécution de la loi dans des petits pays et susciter des demandes d'aide canadienne au maintien de la paix. La famine et le désordre civil causés par des facteurs environnementaux ou par la guerre civile peuvent forcer le Canada à apporter une aide humanitaire massive. Les politiques industrielles et énergétiques suivies par la Chine et d'autres pays, dont l'économie se développe rapidement peuvent avoir un effet direct non seulement sur les perspectives de commerce international du Canada, mais aussi sur notre climat et notre bien-être, en raison de leurs effets sur les températures mondiales et la couche d'ozone. Il vaut mieux être suffisamment avertis de tels événements pour avoir le temps de se préparer à y réagir judicieusement. De bons renseignements fourniront ce délai de réaction.

Le chevauchement des catégories de renseignement

Les distinctions entre les catégories de renseignement, quelles qu'elles soient, s'estompent de plus en plus, tandis que le sujet potentiel du renseignement étranger s'est élargi. Le trafic international des stupéfiants peut, dans le cas du Canada, intéresser principalement les services de police et, par conséquent, relever du renseignement criminel. Mais il présente également des problèmes pour les organismes de santé publique et les autorités qui ont des intérêts dans le maintien de l'ordre; c'est aussi une préoccupation légitime du renseignement étranger dans la mesure où il peut déstabiliser les régimes de pays où le Canada a des intérêts directs. Et il peut également intéresser le renseignement de sécurité dans la mesure où le trafic de la drogue est lié à d'autres forces, par exemple, les gangs de criminels ayant des liens avec des pays étrangers, pouvant menacer la stabilité et l'intégrité de l'État chez nous.

Autre exemple : la violence communautaire dans des pays étrangers — on pense aux accrochages entre Hindous et Sikhs en Inde, aux extrémistes musulmans au Moyen-Orient, aux actes de violence entre Kurdes et Turcs — intéresse le renseignement étranger parce qu'elle peut occasionner des tensions entre États ou de l'instabilité à l'intérieur d'un État. Mais elle concerne aussi directement le renseignement de sécurité lorsque les dissensions de destruction réciproque sont transplantées en territoire canadien par des immigrants ou des visiteurs de ces pays.

Par ailleurs, l'espionnage économique, dirigé ou facilité par les gouvernements, voire l'espionnage commercial ou industriel, concerne non seulement les gens d'affaires canadiens, mais le pays dans son ensemble, parce qu'il risque d'éroder la compétitivité et de saper la force économique. La conclusion essentielle est que les catégories de renseignement ne sont plus étanches — si elles l'ont jamais été — et qu'une bonne part des renseignements produits pour un client en intéresse également d'autres.

Production et coordination du renseignement au Canada

Au Canada, plusieurs ministères et organismes — GRC, SCRS, Défense nationale et Affaires étrangères — produisent différents genres de renseignements pour pouvoir remplir plus efficacement leur mandat. Le travail de production de ces renseignements est coordonné par le Bureau du Conseil privé, mais, indépendamment de la structure choisie, le partage systématique des renseignements avec les clients intéressés exige une attention constante et une forme quelconque de bureau central. Il en va de même pour la production de grands rapports de renseignement destinés aux décideurs supérieurs, qui doivent être au courant de facteurs autres que ceux se rapportant à leurs responsabilités immédiates. À cette fin, le Bureau du Conseil privé a récemment amélioré sa propre capacité d'analyse du renseignement en interaction avec d'autres producteurs de renseignements. Cet arrangement aide à assurer que le travail d'analyse effectué pour l'ensemble du gouvernement n'est pas indûment influencé par les objectifs de politique des ministères et organismes individuels.

Chaque producteur de renseignement au Canada s'appuie dans une large mesure sur l'échange d'information avec des homologues d'autres pays. Cet échange est nécessaire parce qu'une si grande part de l'activité visée par le renseignement est de caractère international. Tous les participants profitent du partage des faits de renseignement et de la comparaison des analyses. Il est cependant prudent d'être à l'affût des signes de préjugés nationaux dans les évaluations partagées, car ceux-ci peuvent mener à des conclusions avec lesquelles le Canada pourrait ne pas être d'accord.

L'analyste et le client

Une meilleure compréhension de la nature du renseignement, des nombreuses fins auxquelles il sert et de la complexité croissante du monde issu de la guerre froide nous amène à conclure que le Canada a maintenant besoin d'accroître et d'améliorer ses moyens de production de renseignement, et non pas de les diminuer ou de les supprimer. Mais une autre remarque importante s'impose ici.

On a décrit précédemment en quoi consistent les bons renseignements et la valeur qu'ils peuvent avoir pour les décideurs. Il va sans dire que les meilleurs renseignements ont peu de valeur si les clients ne les utilisent pas. Les bons analystes au fait des intérêts et des besoins de leur pays et qui possèdent des connaissances étendues au sujet des autres pays devraient toujours devancer les besoins lorsqu'ils préparent des évaluations. De son côté, le client a l'obligation de fournir à l'analyste des indications claires et opportunes des domaines de décision et de politiques où il voudra disposer des jugements les mieux documentés et les plus équilibrés préalablement à l'événement. Utiliser judicieusement les renseignements n'est pas chose facile pour tous le décideurs; c'est une pratique qui s'apprend et que l'on doit constamment encourager.

En un mot, l'exactitude des faits et la qualité des analyses ne suffisent pas en elles-mêmes. Il importe tout autant que les producteurs de renseignement sachent diffuser et même commercialiser leur produit. À une époque où nous sommes tous inondés d'informations, souvent présentées sous des formes très imaginatives et très attrayantes, le producteur de renseignement doit pouvoir captiver et retenir l'intérêt du consommateur potentiel. C'est particulièrement le cas au Canada, où la coutume d'utiliser judicieusement les renseignements n'est pas très forte. Il faut créer la demande aussi bien par le format et le moyen de communication que par le contenu. Et, une fois qu'elle est créée, il faut l'entretenir de telle façon que le contenu aide, et oblige même, les décideurs à considérer les conséquences de leurs politiques dans tous leurs détails et à réexaminer les solutions de rechange qui s'offrent à eux.

L'analyste du renseignement ne doit entretenir aucune illusion quant au fait que, même lorsqu'ils utiliseront efficacement son produit, le comportement des décideurs révélera toujours s'ils ont accepté ses jugements. De nombreux autres facteurs interviennent dans la prise de décision : considérations nationales — politiques et économiques —, opinion publique, contraintes budgétaires, engagements envers des alliés, pour n'en citer que quelques-uns. S'il a satisfait aux normes élevées de qualité du bon renseignement et appris à commercialiser son produit auprès des décideurs, l'analyste a néanmoins le droit de s'attendre que ses rapports soient soigneusement pris en considération, au même titre que les autres facteurs, avant que la décision ne soit prise. Si tel est le cas, le renseignement aura atteint son but.

Conclusions et perspectives

Si on accepte cette description de la nature et de la fonction du renseignement et si on l'applique au genre de monde qui semble être issu de la guerre froide, il est possible de tirer certaines conclusions quant aux changements qui surviendront vraisemblablement ou devraient se produire dans le milieu du renseignement.

1) Le sujet du renseignement continuera d'évoluer tandis que nous deviendrons plus conscients des divers facteurs mondiaux qui peuvent avoir des effets favorables ou défavorables sur le Canada. L'évolution procédera de notre connaissance accrue de ces facteurs, tout comme de la fluidité de la scène mondiale désormais affranchie de la domination bipolaire.

2) Les professionnels du renseignement devront posséder une plus grande variété de talents, de connaissances et de compétences analytiques pour évaluer les facteurs en mutation. Ils devront aussi faire appel aux connaissances de spécialistes de l'extérieur de leur réseau traditionnel, des environnementalistes aux épidémiologistes, en passant par les experts des communautés ethniques. De concert avec leurs clients, ils devront également établir des priorités et concentrer leurs efforts sur les domaines de haute priorité. La collectivité du renseignement dont le Canada aura vraisemblablement les moyens de se doter ne pourra pas couvrir tous les fronts.

3) La diminution de la large communauté des intérêts et préoccupations suscités et entretenus par la Seconde Guerre mondiale et la guerre froide entraînera probablement une réduction du partage d'au moins certains types de renseignement entre partenaires traditionnels. Ceux-ci pourront, par exemple, entrer en concurrence pour conquérir des marchés de l'ancien bloc soviétique. On ne peut donc pas s'attendre à un partage de renseignements économiques entre concurrents là où il se serait produit auparavant dans le cadre de l'effort collectif déployé par des partenaires pour évaluer la force économique de l'adversaire commun.

4) En même temps, un partage de renseignements temporaire et limité se fera à des fins précises avec de nouveaux partenaires, dont d'anciens adversaires. Par exemple, les États-Unis comme la Russie pourront avoir intérêt à partager des renseignements touchant le trafic international de la drogue ou la prolifération des armes nucléaires.

5) L'atténuation des distinctions entre renseignement criminel, renseignement de sécurité et renseignement étranger, particulièrement maintenant que tant de crimes ont pris une dimension mondiale, nécessitera une collaboration étroite entre les producteurs de renseignement de divers organismes et les responsables de l'exécution des lois, au pays même et à l'échelle internationale. Cela soulève des problèmes difficiles pour ce qui est tant de l'utilisation de documents très délicats en cour que de la protection des sources.

6) Pour démontrer son utilité aux gouvernants, la collectivité du renseignement devra améliorer encore ses moyens analytiques, assurer la coordination la plus étroite possible entre ses divers participants et commercialiser son produit en sachant qu'elle est en vive concurrence avec d'autres sources d'information. Elle devra être manifestement indépendante des conseillers en matière de politiques. Et elle devra décrire et analyser des situations complexes dans une langue facile à lire et compréhensible par les décideurs et d'une manière qui les obligera à réexaminer certaines possibilités avant de prendre leurs décisions.

Si elle satisfait à ces conditions, la collectivité canadienne du renseignement devrait être respectée et avoir un bel avenir devant elle.

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