Commentaire N° 50 : Peuples contre états : Les conflits ethnopolitiques dans un contexte mondial en évolution

Docteur Ted Robert Gurr

Novembre 1994
Non classifié

Note du rédacteur : Dans ce numéro de Commentaire, nous sommes heureux de présenter un résumé de l'allocution du président de l'Association des études internationales, le docteur T. R. Gurr lors de l'assemblée annuelle tenue le 1er avril 1994 à Washington (D.C.). Cette publication a été réalisée grâce à la bienveillance de l'auteur et des éditeurs de l'Association des études internationales.

Le docteur Gurr est professeur en Gouvernement et politiques à l'université du Maryland et membre distingué du Centre universitaire pour le développement internationale et gestion des conflits. Ses seize livres et ses monographies sur les conflits civiles, le crime et l'ordre public ainsi que la démocratisation sont reconnus mondialement comme étant une contribution marquée à l'étude sur les conflits et comment résoudre des conflits. Il est le président de l'Association des études internationales en 1994-95.

Le docteur Gurr a commencé une étude en 1986 sur les minorités à risques en mettant l'accent sur les mobilisations politiques des groupes ethniques et comment les gouvernements réagissent. Une des raisons de cet article est de fournir une explication cohérente sur les "explosions apparentes de conflits au sein de groupes ethniques", plus particulièrement depuis la fin de la guerre froide. Une théorie préconise que les conflits dit tribales sont une réaction soudaine de celles retenus durant les tensions des superpuissances bi-polaires des quarante dernières années; une autre suggère que les "identités ethniques sont peut-être davantage fondamentales et persistantes que les loyautés à des grandes sociétés".

Les lecteurs seront peut-être surpris des conclusions du docteur Gurr non seulement en ce qui a trait aux causes mais aussi aux éléments et aux solutions de ces conflits.

Avertissement : Le fait qu'un article soit publié dans Commentaire ne signifie pas que le SCRS a confirmé l'authenticité des informations qui y sont contenues ni qu'il appuie les opinions de l'auteur.

La résurgence de conflits axés sur les revendications de groupes ethniques dans les Balkans, au Caucase, en Afrique et en Asie du Sud a provoqué, parmi les spécialistes des sciences sociales, une reprise du débat sur la nature et l'importance de la dimension ethnique dans les sociétés contemporaines. Des années 1950 à la fin des années 1970, on croyait de façon générale que le développement économique, l'exode rural et les progrès de l'alphabétisation mèneraient à la création de sociétés complexes et intégrées dans le monde entier. Une prédiction particulière concernant l'identité ethnique se dégageait de la théorie de la modernisation : sous l'effet de l'accroissement des interactions politiques et économiques entre les peuples et de la prolifération des réseaux de communication, les peuples cesseraient de se définir par leur identité ethnique («l'esprit de clocher») pour s'identifier davantage à des collectivités plus vastes, comme le Canada, la Communauté européenne ou une nation panafricaine en émergence.

De toute évidence, ce n'est pas ce qui s'est produit, et l'explosion manifeste de conflits axés sur l'appartenance ethnique a donné lieu à une course aux explications théoriques. D'aucuns soutiennent que l'identité ethnique est primordiale, qu'elle a peut-être même des fondements génétiques et qu'elle est, par conséquent, plus fondamentale et persistante que l'attachement à des entités sociales plus vastes. Selon une thèse contraire, l'identité ethnique devient importante lorsqu'elle est invoquée par des chefs politiques ambitieux qui cherchent à obtenir des avantages matériels et politiques pour un groupe ou une région. Toutefois, ni l'une ni l'autre des interprétations n'explique de façon tout à fait convaincante la montée des revendications ethniques à laquelle on assiste depuis les années 1980. Si l'identité ethnique est «primordiale», pourquoi est-elle beaucoup plus en évidence maintenant qu'elle ne l'était au milieu du siècle? Si l'identité et les revendications ethniques sont une question de choix, comment les structures de pouvoir politique ont-elles évolué pour que les revendications fondées sur des intérêts ethniques donnent nettement plus de résultats de nos jours que par le passé?

Je me propose non de régler ce débat théorique, mais de l'examiner dans le contexte plus vaste des changements qui s'opèrent à l'échelle mondiale. Je m'intéresse principalement non à la nature de l'appartenance ethnique en soi, mais plutôt aux conflits ethnopolitiques dans le cadre desquels des groupes qui se définissent en fonction de critères ethniques font valoir leurs intérêts collectifs à l'encontre de l'État ou d'autres intervenants politiques.

Le projet «Minorities at Risk»

Ma compréhension de ces questions et des conflits ethnopolitiques en général découle de sept années de recherche dans le cadre du projet «Minorities at Risk». Au départ, le projet visait à mettre à jour un relevé global des groupes ethniques comptant sur le plan politique. On a relevé au total 233 groupes qui, au cours des années 1980, répondaient à l'un ou l'autre des critères suivants, voire aux deux.

(1) Le groupe est victime ou bénéficie de discrimination systématique par rapport à d'autres groupes du pays ou des pays où il réside. Près de 80 p. 100 des groupes visés par l'étude ont été inclus à cause d'un statut différent attribuable à des pratiques discriminatoires actuelles ou passées sur le plan économique ou politique, voire les deux.

(2) Le groupe est le foyer de mouvements de mobilisation ou d'action politique destinés à défendre ou à promouvoir les intérêts qu'il a lui-même définis. La participation de chacun des 233 groupes à une action politique a été analysée de 1945 à 1989. Au cours de cette période, tous les groupes, à l'exception de 27, ont mené une action d'un genre ou d'un autre pour faire valoir leurs intérêts collectifs, soit sur la scène politique, soit contre d'autres groupes ethnopolitiques; les autres ont été inclus à cause de manifestations récurrentes de discrimination à leur égard.

Retour vers le futur - Principales conclusions de l'étude «Minorities at Risk»

De nombreux écrits spéculatifs dénués de tout fondement ont été consacrés à la prétendue explosion de conflits «tribaux» à l'ère de l'après-guerre froide. Selon certains observateurs, on assisterait à terme à la fragmentation politique du régime mondial, ce qui risque de favoriser la prolifération constante de nouveaux États plus homogènes sur le plan ethnique et la décentralisation du pouvoir au sein des États actuels au fur et à mesure qu'un nombre croissant de leurs peuples accéderont à l'autonomie politique, si ce n'est à l'indépendance. Les guerres tribales d'indépendance et de vengeance contribueront à faire augmenter le nombre de crises humanitaires et de réfugiés ayant besoin de l'aide de la communauté internationale. Les données présentées ci-après devraient atténuer l'enthousiasme avec laquelle on condamne ou l'on appuie ces prédictions. Voici les observations qui peuvent être étayées par les faits.

• L'accroissement du nombre de conflits ethnopolitiques graves depuis la fin des années 1980 s'inscrit dans la continuité d'une tendance qui s'est amorcée au cours des années 1960. Le démantèlement du bloc soviétique a contribué à un renforcement de la tendance, mais n'est pas à son origine.

• Le principal enjeu des nouveaux conflits les plus intenses est la conquête du pouvoir étatique par des groupes ethnopolitiques dans les pays du Tiers-Monde. Certains de ces conflits sont imputables à la fin de la guerre froide : ils se sont intensifiés en Afghanistan et en Angola après que les superpuissances se sont désengagées de ce qui paraissait être, au départ, des conflits entre la droite et la gauche. La plupart des autres conflits ont lieu dans les États faibles et stagnants sur le plan économique de l'Afrique subsaharienne.

• Les nouveaux conflits sécessionnistes se limitent presque exclusivement aux États issus de l'ancienne Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie. Dans les autres régions du monde, les conflits de ce genre ont diminué en importance et en intensité depuis les années 1980.

• Les changements de dirigeants au sein des États ont été la principale cause immédiate de guerres civiles et ethniques, tant aujourd'hui que par le passé. Deux types de changements ont augmenté depuis la fin de la guerre froide : 20 États nouveaux ou restructurés ont été créés et un certain nombre d'États tentent d'implanter de nouvelles institutions démocratiques. C'est précisément dans ces États que les conflits ethniques ont augmenté; ceux-ci découlent directement du fait que les changements au niveau des institutions ont offert aux groupes ethnopolitiques des occasions plus nombreuses de poursuivre plus ouvertement leur objectifs.

• Les conflits issus de lignes de clivage culturelles et religieuses se sont avérés, par le passé, plus intenses que les autres et continueront probablement de l'être à l'avenir. Toutefois, les clivages d'ordre culturel servent principalement à structurer et à renforcer les luttes dont l'enjeu est principalement le pouvoir ou le statut d'un groupe. Des dix conflits dits «culturels» qui ont pris naissance après 1987, six ont fait suite à des changements de dirigeants et les quatre autres, y compris l'Intifada et les rivalités indo-musulmanes en Asie du Sud, à des différends nationalistes et ethniques de longue date.

• Il n'existe dans le monde aucune force importante qui pourrait provoquer une fragmentation encore plus grande du système étatique. Les luttes ethnonationalistes qui ont caractérisé l'évolution mondiale depuis les années 1960 ont abouti à l'éclatement de quatre États multinationaux : l'URSS, la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie et l'Éthiopie. Il en reste très peu.

• Le scénario le plus vraisemblable est celui d'un accroissement des luttes ethniques pour l'accès au pouvoir dans les États hétérogènes nouveaux et faibles comme ceux de l'Afrique : le Soudan et l'Angola en sont des modèles et le Zaïre est sur le point de le devenir. Ces conflits continueront indiscutablement de poser de graves problèmes humanitaires, mais il est également possible de les endiguer, de les réorienter et de les transformer grâce à une intervention constructive de la communauté internationale. Ces situations sont prévisibles, se concentrent dans quelques régions du monde et peuvent vraisemblablement être gérées par des intervenants régionaux et internationaux—question que j'approfondirai dans la dernière partie de ce document.

Tableau 1.

¹ Les chiffres pour 1945 à 1989 se fondent sur une analyse de 233 groupes actifs sur le plan politique dans la base de données du projet «Minorities at Risk». Les chiffres pour 1993-1994 se fondent sur les recherches actuelles. Le nombre de groupes ethnopolitiques qui s'opposaient les uns aux autres en 1993-1994 (tableau 1) est supérieur au nombre de conflits (tableau 2), étant donné que dans certains de ceux-ci, en particulier en Asie et en Afrique, il y a de nombreuses parties antagonistes.

² Comprend l'URSS, l'Europe de l'Est et l'Europe occidentale, le Canada, les États-Unis, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

³ Comprend l'Afrique du Nord, la Turquie, Israël, l'Afghanistan et le Pakistan.

⁴ Comprend l'Asie du Sud, l'Asie du Sud-Est et la région Asie-Pacifique.

⁵ Comprend l'Afrique du Sud, mais non le Maghreb, la Libye et l'Égypte.

Tableau 2.

¹ Codes représentant les différents types de conflits en 1993-1994 :

Guerre -conflit intense et prolongé entre des adversaires organisés, dont l'un est un groupe ethnopolitique.

CFIM -conflits à faible intensité où l'on fait appel à la violence militaire, y compris aux attaques armées, aux rébellions locales et aux campagnes terroristes.

CFI -conflits à faible intensité où l'on ne fait presque pas ou pas du tout appel à la violence militaire; comprend les émeutes graves, les guerres de clans et les pogroms, ainsi que le terrorisme sporadique.

REP -différends graves où la violence est presque totalement une conséquence de la répression de l'État.

Ma principale préoccupation n'est pas la nature de l'appartenance ethnique en soi, mais plutôt les conflits ethnopolitiques dans le cadre desquels des groupes qui se définissent en fonction de critères ethniques font valoir leurs intérêts collectifs à l'encontre de l'État ou d'autres intervenants politiques. Mes hypothèses peuvent être résumées brièvement. Plus la concurrence et les iniquités sont grandes dans des sociétés hétérogènes, plus l'identité ethnique prend de l'importance et plus le risque de conflits ouverts augmente. Lorsqu'un conflit ouvert éclate, chaque groupe risque de se rendre compte encore davantage des différences qui l'opposent aux autres et des intérêts communs qui l'unissent. En outre, plus le conflit ouvert persiste et s'intensifie, plus l'identité du groupe prend de l'importance et devient exclusive.

Tableau 3.

Changements systémiques et résurgence des conflits ethnopolitiques

Certains observateurs ont établi un rapport de cause à effet entre la fin de la guerre froide et l'augmentation du nombre de conflits ethnopolitiques. Les données de l'étude «Minorities at Risk» démontrent que, tout au long de la guerre froide, les conflits ethnopolitiques étaient chose relativement courante et leur nombre n'a cessé de s'accroître. Le tableau 2 indique que l'augmentation la plus importante, dans l'absolu et en pourcentage, du nombre de groupes impliqués dans de sérieux conflits ethnopolitiques a eu lieu entre les années 1960 et 1970, ce nombre passant de 36 à 55. Entre les années 1980 et le début des années 1990, le nombre n'a augmenté que de huit, passant de 62 à 70. En outre, les conflits ethnopolitiques en cours qui ont débuté après 1987 ne sont pas sensiblement plus intenses que ceux qui remontent à une date antérieure. Les conflits en cours qui ont commencé après 1987 ont causé plus de morts, mais le nombre de réfugiés a été moindre; les plus récents ont, jusqu'à maintenant, été moins meurtriers, mais ont causé une plus grande dislocation des populations.

L'étude qui suit se fonde sur l'analyse des 50 conflits ethnopolitiques les plus graves en cours en 1993-1994, conflits qui impliquent au total 70 groupes distincts. La liste comprend tous les conflits dans lesquels au moins une des parties a eu recours récemment (en 1993-1994) à des mesures de coercition menaçant la vie. La répression massive, les génocides et le déplacement forcé de populations par les autorités publiques sont symptomatiques de conflits graves, tout comme le sont les rébellions, les guérillas, les émeutes récurrentes et les campagnes terroristes menées par des mouvements politiques de base. Les conflits caractérisés par des campagnes de protestation et des actes sporadiques de violence politique ou ethnique ne sont pas «graves», du moins pas encore.

Les 50 conflits ont causé un nombre important de morts, soit un total cumulatif de 4 millions de personnes, dont la grande majorité étaient des non-combattants civils. La plupart ont également provoqué des déplacements importants de populations au sein des pays et d'un pays à l'autre, au moins 26 millions de personnes au total ayant été touchées.

L'effondrement des blocs et la fragmentation ethnique

Un facteur qui explique l'augmentation des conflits ethnopolitiques a trait aux conséquences localisées du démantèlement du bloc soviétique. L'accent porte sur la fragmentation ethnique qui découle de la décentralisation du pouvoir systémique; certains observateurs parlent de «tribalisme», un mot à la mode. Un certain nombre d'États, dont les républiques non russes de l'ex-URSS, ont été affaiblis par la perte du soutien politique et matériel des superpuissances, ce qui a donné aux militants ethnopolitiques plus d'occasions politiques de revendiquer l'autonomie ou une plus grande part du pouvoir. Ces soulèvements sont souvent renforcés par les objectifs expansionnistes d'États voisins qui sont maintenant plus libres d'inciter à la rébellion les membres de la même ethnie ou religion situés au-delà de la frontière. Une répercussion précise et vérifiable de cet argument est que les conflits ethnopolitiques se concentreront probablement dans les nouveaux États de ce qu'on appelait auparavant le deuxième monde. Toutefois, parmi les 23 conflits qui ont éclaté après 1987, seulement 6 se déroulent en Europe de l'Est et dans les États successeurs de l'Union soviétique; 9 se situent en Afrique, la région du monde la moins touchée par la guerre froide. Une seconde répercussion vérifiable est que les luttes pour le pouvoir étatique menées par des groupes ethnopolitiques augmenteront probablement au lendemain d'un changement systémique, thèse qui est examinée plus loin.

Tableau 4.

Une seconde interprétation insiste sur la persistance des identités primordiales sous le couvert du nationalisme associé à l'État. L'argument découle du fait que très peu d'États contemporains sont homogènes sur le plan ethnique; il pose ensuite l'hypothèse plus problématique selon laquelle l'identité ethnoculturelle est plus fondamentale pour la plupart des peuples que leur identification à l'État : les habitants de la Belgique sont d'abord Flamands ou Wallons et ensuite, ou peut-être même pas, Belges.

Sur le plan analytique, on peut relever trois orientations distinctes vis-à-vis du pouvoir étatique et des autres groupes chez les protagonistes de sérieux différends ethnopolitiques :

L'ethnonationalisme constitue la principale source de motivation de populations assez nombreuses et concentrées géographiquement qui ont déjà joui ou bénéficient déjà d'une certaine autonomie politique organisée. Leur principal objectif politique est la «séparation»; ils cherchent par des mesures proactives à obtenir l'indépendance ou une large autonomie régionale. Parmi les 233 groupes ethniques politisés visés par l'étude «Minorities at Risk», 81 poursuivaient des objectifs ethnonationalistes; leurs conflits étaient en moyenne plus intenses que ceux où les enjeux étaient différents et ont augmenté de façon marquée en nombre et en ampleur entre les années 1950 et les années 1980.

Les droits autochtones constituent la préoccupation des descendants des premiers habitants conquis d'un pays dont les sociétés étaient décentralisées et axées sur les valeurs communautaires et une relation de «dépositaire» vis-à-vis de l'environnement. Ils visent le plus souvent l'autonomie, et ce, comme moyen de protéger leurs terres, leurs ressources et leur culture contre les incursions de bâtisseurs d'État et de promoteurs. Certains peuples autochtones souhaitent plus que l'autonomie et cherchent à former des États indépendants; les conflits impliquant ces groupes sont classés comme relevant à la fois des droits des autochtones et de l'ethnonationalisme. Quatre-vingt-trois des 233 groupes visés par l'étude «Minorities at Risk» étaient des peuples autochtones; leurs conflits étaient d'une ampleur moins importante que ceux des groupes ethnonationalistes, mais ils ont augmenté plus rapidement en nombre et en ampleur au cours des années 1970 et 1980 que les conflits portant sur toute autre question.

La lutte pour le pouvoir est au centre des conflits entre groupes que nous appellerons ethnopolitiques. Il s'agit de peuples, de tribus ou de clans distincts sur le plan culturel qui, au sein de sociétés hétérogènes, sont impliqués dans des rivalités portant sur la répartition du pouvoir étatique ou l'accès à ce pouvoir. Étant donné que ces groupes sont souvent concentrés dans une région, leurs chefs ont parfois opté pour la sécession; ainsi, les groupes qui cherchent un meilleur accès au pouvoir dans tel ensemble de circonstances poursuivront peut-être des objectifs ethnonationalistes dans telle autre situation. On a classé dans les deux catégories les nombreux conflits dans lesquels ces deux caractéristiques sont importantes. Soixante-six groupes ethnopolitiques actifs sur le plan politique, la plupart africains, ont été répertoriés dans l'étude «Minorities at Risk».

Les distinctions entre ces trois enjeux politiques servent à classer les 50 conflits et à comparer leur nombre et leur ampleur, les résultats figurant au tableau 4. L'ethnonationalisme, l'enjeu le plus courant, caractérise 31 conflits; la lutte pour le pouvoir vient en deuxième place (18 conflits), les droits autochtones étant l'enjeu principal dans 16 conflits. La comparaison des caractéristiques des conflits qui ont éclaté avant et après 1987 permet de vérifier la plausibilité générale des arguments de fragmentation ethnique et de lutte pour le pouvoir. En nombre absolu de conflits après 1987, le nationalisme et la lutte pour le pouvoir étaient d'égale importance : chacun de ces enjeux était au centre de 11 nouveaux conflits, les droits autochtones étant le principal enjeu dans quatre. En termes proportionnels toutefois, le nationalisme et les droits autochtones étaient des sources de nouveaux conflits plus importantes avant 1987 qu'après, tandis que les luttes pour le pouvoir avaient sensiblement augmenté en fréquence. Il est également évident que la lutte pour le pouvoir était et continue d'être à l'origine de conflits beaucoup plus graves que l'ethnonationalisme et les droits autochtones. Le nombre de morts et de réfugiés attribuable aux luttes pour le pouvoir qui ont éclaté après 1987 a, en moyenne, été 10 fois plus élevé que dans le cas des conflits axés sur les droits autochtones. On attribue également à ces conflits 50 % plus de morts et de réfugiés que dans les nouveaux conflits ethnonationalistes.

Ces données comparatives, conjuguées à l'examen des particularités des nouveaux conflits ethnopolitiques dans chaque région, ont mené aux trois observations générales suivantes :

Premièrement, la tendance à la fragmentation ethnique a caractérisé la politique mondiale depuis les années 1960 et est manifeste depuis longtemps pour les observateurs qui n'étaient pas obnubilés par les questions de la guerre froide. Les nouveaux conflits sérieux générés par des aspirations à l'indépendance et à l'autonomie se sont, jusqu'à maintenant, limités presque exclusivement aux États successeurs de l'Union soviétique et de la Yougoslavie.

Deuxièmement, la lutte pour le pouvoir est l'enjeu le plus meurtrier et le plus dévastateur à l'origine des conflits ethnopolitiques en cours et des nouveaux conflits. L'effondrement du bloc soviétique a eu une incidence directe sur deux conflits qui durent depuis longtemps : en Afghanistan et en Angola, la dépolarisation idéologique et le retrait des superpuissances ont ramené à la surface d'anciennes rivalités tribales et ont donné un second souffle ou une nouvelle orientation aux conflits qui ont éclaté durant la guerre froide. La plupart des autres conflits ethnopolitiques, tant nouveaux qu'anciens, se déroulent en Afrique et constituent des manifestations de différends non idéologiques.

Finalement, les droits autochtones génèrent de moins en moins de conflits ethnopolitiques sérieux. Le seul nouveau conflit meurtrier dans lequel on a fait une utilisation explicite de la symbolique du mouvement mondial des droits des autochtones a éclaté dans l'État mexicain du Chiapas en janvier 1994. Il semble peu probable, dans un avenir prochain, que les peuples autochtones prendront part à des conflits de longue durée et meurtriers, à moins qu'ils soient mobilisés pour combattre dans des guerres d'indépendance, comme au Kurdistan et en haute Birmanie, ou dans des guerres révolutionnaires, comme au Guatemala et au Pérou.

Transition politique et conflits ethnopolitiques

Les changements de la structure des pouvoirs à l'échelle mondiale, les lignes de clivage qui apparaissent entre les civilisations et l'appauvrissement de régions entières façonnent le contexte plus vaste dans lequel les conflits ethnopolitiques éclatent et persistent. Dans un contexte plus étroit de changements politiques à l'échelle de l'État, Mme Barbara Harff pose comme hypothèse que, dans les sociétés caractérisées par de sérieux clivages internes préexistants, ces mouvements ont tendance à intensifier les conflits entre les régimes et les minorités nationales et mènent souvent à une insistance exagérée sur l'identité nationale, suivie du ciblage de minorités considérées comme des boucs émissaires. Selon les données comparatives de Mme Helen Fein, la plupart des génocides, dont les génocides politiques, qui se sont produits après 1960 étaient des réactions à des rébellions ethnopolitiques qui, elles-mêmes, étaient des réactions à des politiques étatiques de discrimination et d'exclusion politique visant les groupes en question.

Tableau 5.

Il s'ensuit que, dans les sociétés aux prises avec des clivages ethnopolitiques préexistants, la création d'un État et la défaite militaire sont deux facteurs susceptibles de donner naissance à ce qu'on appelle maintenant communément l'ultranationalisme, à des conflits plus intenses entre groupes rivaux et à la victimisation des minorités. Un autre argument relie les processus révolutionnaires de changement de pouvoir à un accroissement des conflits. Les États qui ont subi des changements politiques à la suite de révolutions sont beaucoup plus susceptibles d'être impliqués dans des conflits internationaux. Plus près du sujet qui nous intéresse, les changements de pouvoir à caractère révolutionnaire ouvrent la porte à de nouveaux aspirants et portent habituellement au pouvoir des chefs qui ont les moyens de réagir par la violence aux contestations internes et qui sont enclins à le faire.

Un troisième argument pertinent tient aux conséquences de la démocratisation sur les conflits ethniques et locaux. Le passage à la démocratie contribue de façon complexe à ces conflits. Certains chefs ethnopolitiques se servent de l'ouverture démocratique pour justifier les protestations et les rébellions à titre de luttes pour les droits individuels et collectifs. En outre, certains ultranationalistes qui ont été élus dans les pays de l'ex-Union soviétique et de l'ex- Yougoslavie utilisent des arguments semblables pour justifier la restriction des droits de minorités au nom de la «volonté démocratique» de la nationalité dominante. De façon générale, on prévoit que les conflits ethnopolitiques deviendront plus nombreux et intenses dans les États qui ont récemment adopté un régime démocratique ou quasi démocratique que dans les démocraties institutionnalisées ou les autocraties.

Tableau 6.

Certains des effets des changements de dirigeants sur les conflits ethnopolitiques sont examinés au tableau 5. La moitié des 50 conflits ont éclaté au lendemain de changements de dirigeants, dont 9 dans les cinq années suivant la création de l'État et 11, dans les trois années suivant la prise du pouvoir par des chefs révolutionnaires (y compris les coups d'États menés par des réformistes radicaux). La catégorie «début suivant une transition politique quelconque» comprend cinq conflits additionnels : quatre ont pris naissance à la suite de l'incorporation forcée d'un territoire à un autre État, le cinquième étant la rébellion chiite qui a fait suite à la défaite de l'Iraq dans la Guerre du Golfe.

Le nombre de conflits liés à des changements de dirigeants a diminué entre les deux périodes, passant de 15 avant 1987 à 10 après 1987. Toutefois, la comparaison la plus frappante est que les conflits ethnopolitiques qui font suite à des changements de dirigeants sont, dans l'ensemble, plus intenses que les autres; cela est vrai dans le cas des conflits qui ont éclaté avant 1987 dans de nouveaux États et de tous les conflits liés à des changements de dirigeants qui ont eu lieu après 1987. En moyenne, les 10 conflits liés à des changements de dirigeants qui ont éclaté après 1987 ont causé deux fois plus de morts et créé deux fois plus de réfugiés que les 13 autres.

Ces données appuient également fortement la thèse de Mme Harffselon laquelle les soulèvements politiques sont expressément liés à des violations flagrantes des droits de la personne : 13 des 15 conflits ethnopolitiques graves ont mené au massacre d'un grand nombre de membres d'ethnies rivales par des agents de l'État, ces conflits s'inscrivant donc dans la définition du génocide politique en particulier. Neuf de ces conflits ont été précédés d'un changement de dirigeant, alors que quatre seulement ne l'ont pas été.

Cette étude comparative se termine par un examen des corrélations entre le type de régime politique et l'incidence et l'intensité des conflits ethnopolitiques. Le tableau 6 indique que la moitié des 50 conflits ont éclaté sous des régimes autocratiques, par rapport à seulement 8 sous des régimes démocratiques, 4 de ces derniers ayant pris naissance en Inde. Les arguments concernant les effets du passage à un régime démocratique sur les conflits ethnopolitiques sont fondés : bien que les régimes transitoires soient relativement peu nombreux, le tiers de tous les conflits ethnopolitiques graves ont éclaté sous de tels régimes.

En résumé, les arguments faisant appel aux transitions politiques pour expliquer le déclenchement de conflits ethnopolitiques graves sont mieux étayés que les explications systémiques qui s'appuient sur l'accroissement de l'importance globale des clivages culturels ou religieux¹. Près des deux tiers des conflits—soit 18 des plus anciens et 14 des plus récents—se sont déclarés sous des régimes transitoires ou après des changements de dirigeants. Six des plus récents conflits ont éclaté dans les États de l'ex-Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie; quatre ont fait suite à des changements de dirigeants soudains dans des États établis et quatre autres se sont déclarés dans des États établis en transition entre la démocratie et l'autocratie. Parmi les conflits issus de changements de dirigeants figurent la plupart de ceux qui ont le plus retenu l'attention partout dans le monde ces dernières années : les guerres civiles en Bosnie, en Croatie et en Azerbaïdjan, les génocides au Burundi, les guerres de clans en Somalie et les luttes ethnopolitiques en Afrique du Sud. L'ampleur moyenne de ces 15 conflits est de 2,96, ce qui est sensiblement plus élevé que la moyenne de 2,34 enregistrée pour les huit conflits les plus récents non reliés à des changements de dirigeants.

Les conflits ethnopolitiques graves peuvent-ils être gérés avec succès?

Il existe au moins trois raisons générales pour lesquelles les conflits d'ordre ethnopolitique sont plus difficiles à régler que les autres. (1) Certains des principaux enjeux ne sont pas matériels. Les conflits ethnopolitiques ne portent pas uniquement sur des questions de ressources ou de pouvoir, mais visent la protection du statut, de la culture et de l'identité d'un groupe. L'identité et les croyances ne sont pas des valeurs négociables. Par contre, les moyens par lesquels on les protège peuvent faire l'objet et ont déjà fait l'objet de compromis ingénieux. (2) La plupart des groupes ethnopolitiques n'ont pas de structures de gouvernement efficaces. Les mouvements ethnopolitiques peuvent inciter les membres du groupe à une action collective soutenue, mais ont de faibles capacités de contrôle politique. Par conséquent, les ententes sont difficiles à conclure et sont souvent contestées violemment par des factions qui choisissent de continuer à se battre. Par contre, lorsque les représentants légitimes de groupes ethnopolitiques établissent leurs propres structures politiques ou réussissent à avoir accès régulièrement aux pouvoirs publics, ils acquièrent l'autorité et les ressources nécessaires pour contenir la contestation au sein du groupe. (3) Les stratégies régionales et mondiales de médiation et de régulation des conflits ethnopolitiques ont été lentes à se mettre en place. Deux faits à caractère systémique ont, pendant longtemps, nui à l'élaboration de techniques de diplomatie préventive et de rétablissement de la paix adaptées aux rivalités ethnopolitiques. Le premier était la guerre froide et l'autre, la doctrine de souveraineté absolue qui empêchait d'en arriver à des ententes internationales et régionales concernant le pouvoir d'intervenir, même dans les conflits ethnopolitiques les plus meurtriers.

Lignes directrices pour la gestion des conflits ethnopolitiques

La recherche, par les peuples défavorisés, d'une plus grande autonomie ou de l'accès au pouvoir ne débouche pas nécessairement sur des conflits violents et de longue durée. Il ne serait pas réaliste de croire que les conflits portant sur ces enjeux peuvent être réglés à tout jamais, mais on a réussi à prouver qu'ils pouvaient être gérés ou prendre des formes moins dévastatrices. On peut poser comme premier principe général que la gestion des conflits ethnopolitiques nécessite la mise en équilibre des intérêts des groupes ethnopolitiques et des élites exerçant le pouvoir de l'État. Deuxièmement, les différends ethnopolitiques dégénèrent en conflits prolongés habituellement à cause de l'absence de leadership et d'imagination politique des deux côtés, conjuguée à l'indifférence de la communauté internationale.

Quatre observations fondées sur les données comparatives peuvent être formulées à l'appui de ces affirmations.

Les conflits ethnopolitiques débutent habituellement par des protestations et des affrontements d'ampleur limitée qui ne font que s'intensifier progressivement. Le projet «Minorities at Risk» a suivi l'évolution de l'action politique de vingt-quatre groupes minoritaires entre les années 1950 et 1980; dix-huit d'entre eux ont finalement eu recours à la violence ou au terrorisme. Treize ans se sont écoulés en moyenne entre l'émergence de mouvements politiques visant à défendre les intérêts de ces groupes et les premiers actes de violence. Dans ce type de conflits comme dans d'autres, la réaction initiale des pouvoirs publics est habituellement un facteur important qui détermine si le conflit va s'intensifier et de quelle manière. Le gouvernement du chancelier Helmut Kohl a presque certainement contribué à l'intensification de la violence contre les étrangers en Allemagne en 1992, en n'adoptant pas publiquement une position ferme contre celle-ci dès le départ. Il convient de signaler, par contre, la réaction du gouvernement mexicain face à la rébellion qui a éclaté dans l'État du Chiapas, le 1er janvier 1994. Avant la fin du mois, le gouvernement avait pris des mesures afin de négocier avec les chefs du mouvement—il s'agit d'ailleurs, d'après ce qu'on rapporte, de la première fois au cours de ce siècle que le gouvernement mexicain réagit de cette manière à une rébellion locale.

Les démocraties occidentales ont relativement bien réussi à élaborer des politiques d'autonomie régionale, d'intégration et de pluralisme qui ont permis d'endiguer la plupart des mouvements de protestation ethniques avant qu'ils ne dégénèrent en rébellions. Dans ces pays, l'ampleur des conflits ethnopolitiques a diminué du tiers au cours des années 1980; il s'agit donc du seul groupe de pays à aller à l'encontre de la tendance mondiale à long terme à l'accroissement des conflits ethnopolitiques. Je ne veux pas, par cela, atténuer la gravité des conflits ethniques qui se déroulent actuellement dans les sociétés occidentales; ce que je tiens à faire ressortir, c'est que, par comparaison au reste du monde, les protestations et les actes de harcèlement racial en Occident sont beaucoup moins dévastateurs sur le plan des vies humaines et des institutions que les rébellions et les massacres de groupes ethniques; des compromis sont beaucoup plus susceptibles d'être obtenus. De plus, les politiques d'action positive et de multiculturalisme sont beaucoup plus susceptibles de favoriser la paix civile au sein de sociétés multi-ethniques que les pratiques traditionnelles de ségrégation, d'assimilation forcée et de suppression des mouvements d'autonomie. On ne peut pratiquement pas concevoir, par exemple, que le gouvernement fédéral du Canada aurait recours aux armes pour empêcher le Québec de se séparer. Les gouvernements démocratiques comme ceux du Canada, et de la Tchécoslovaquie en 1992, préfèrent procéder à des transformations que se battre.

L'autonomie régionale négociée s'est avérée un antidote efficace contre les guerres ethnonationales de sécession en Occident et dans le Tiers-Monde. Les revendications d'indépendance des Basques ont été grandement affaiblies en 1980 lorsque le nouveau gouvernement démocratique de l'Espagne a offert l'autonomie aux régions basque, catalane et galicienne. Le dossier basque figure au nombre des sept relevés dans le cadre de l'étude «Minorities at Risk», dans lesquels de violents conflits sécessionnistes ont été réglés avec plus ou moins de succès grâce à des accords d'autonomie négociés. Ont bénéficié de ces accords certains peuples du Tiers-Monde, comme les Miskitos au Nicaragua et les Nagas et les habitants du Tripura, en Inde. Dans plusieurs de ces cas, y compris dans le conflit basque, les accords conclus ont été rejetés par des factions qui ont continué de se battre, mais l'intensité des conflits a sensiblement diminué. Mentionnons, par contraste, les tentatives vaines de certains États pour mettre fin à des guerres civiles à l'aide d'accords d'autonomie, par exemple au Soudan (1972), en Iraq (1974) et au Sri Lanka (1987). Dans le premier cas, le gouvernement soudanais en est venu (en 1983) à déroger à l'accord, et la guerre civile a repris; dans les deux autres cas, la plupart des rebelles ont rejeté dès le départ les accords d'autonomie que les pouvoirs publics avaient unilatéralement mis en application dans l'espoir de désamorcer les conflits.

Les six conflits ethnopolitiques graves dans les États issus de l'ancienne Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie ont tous été endigués par suite principalement d'une intervention régionale et internationale. Les efforts diplomatiques et les mesures de maintien de la paix de l'ONU ont mis fin aux hostilités en Croatie en 1992, et leurs effets semblent maintenant, quoique à retardement, commencer à se faire sentir en Bosnie. Par des efforts concertés des États de la région et des États-Unis, on a réussi jusqu'à maintenant à empêcher l'éclatement de la guerre civile en Macédoine. Le gouvernement de la Géorgie a accepté la présence militaire russe destinée à décourager le déclenchement de toute autre guerre ethnique et politique. Depuis juin 1992, les Russes, les Géorgiens et les Ossètes ont mené avec grand succès une campagne trilatérale de maintien de la paix en Ossétie du Sud. Puis, en mars 1994, les négociateurs ont annoncé le règlement du conflit le plus long dans la région entre l'Azerbaïdjan et les Arméniens de la région du Nagorno-Karabakh. Des combats se poursuivent ça et là dans ces régions ethniques, entre autres, et risquent de s'intensifier. Toutefois, la tendance générale est au compromis; partout dans la région, on semble indubitablement vouloir s'écarter de la violence ethnique. Un autre signe positif est la volonté, jusqu'à maintenant, des deux plus grands États de la région, la Russie et l'Ukraine, de se tenir loin des politiques provocatrices et des actions militaires qui pourraient intensifier les conflits ethniques internes et transfrontaliers.

Stratégies internationales visant à restreindre les conflits ethnopolitiques futurs

L'élaboration de politiques visant à prévenir et à endiguer les conflits ethnopolitiques à l'avenir a beaucoup retenu l'attention. Le point de départ pour l'établissement d'une doctrine internationale est l'Agenda pour la paix, que le Secrétaire général de l'ONU a présenté à l'Assemblée générale et au Conseil de sécurité le 17 juin 1992. L'Agenda met l'accent sur les menaces à la sécurité internationale attribuables à «de violentes luttes ethniques, religieuses, sociales, culturelles ou linguistiques» et expose quatre types de solutions, soit la diplomatie préventive, le rétablissement de la paix, le maintien de la paix et la consolidation de la paix après les conflits, pour extirper «les causes les plus profondes du conflit : misère économique, injustice sociale et oppression politique». La capacité de l'ONU d'appliquer l'Agenda a été sérieusement mise en doute à cause des erreurs stratégiques et politiques commises dans les opérations menées en Bosnie et en Somalie. La capacité du système international de soutenir ces types d'activités continue d'être tributaire de la volonté politique des États membres de l'ONU et de leur empressement à fournir des ressources. Néanmoins, il existe un puissant intérêt collectif à prévenir les conflits ethnopolitiques et à réagir à ceux qui émergent. Voici six questions dont il faudra tenir compte dans le cadre de l'élaboration d'une stratégie mondiale visant à restreindre les conflits ethnopolitiques.

• Les lois et politiques internationales concernant les droits à l'autonomie des groupes ethnopolitiques doivent être clarifiées. Quels groupes ont droit à la sécession ou à l'autonomie appuyée par la communauté internationale, et dans quelles conditions? Les doctrines relatives aux droits individuels sont bien établies, mais ce n'est pas le cas des doctrines touchant les droits collectifs.

• Les lois et les politiques internationales concernant la protection des droits des groupes ethnopolitiques au sein des États devraient être appliquées de façon uniforme. Les minorités ethniques ont théoriquement le droit d'exister sur le plan tant individuel que collectif et de promouvoir leurs intérêts culturels sans être victimes de répression politique. Ces droits devraient être surveillés de façon suivie et toute violation systématique devrait normalement donner lieu à des pressions diplomatiques et, dans les cas extrêmes, à des sanctions.

• Il faudrait mettre en place des systèmes de collecte de renseignements concernant les conflits ethnopolitiques et les crises humanitaires potentiels, ainsi que des systèmes de détection anticipée. Les chercheurs, les activistes et les autorités internationales ont largement adopté l'objectif visant la mise en place de systèmes de détection anticipée. Les travaux ardus nécessaires à la concrétisation de cette idée viennent tout juste d'être amorcés : il faut créer des réseaux d'information, élaborer des modèles de détection anticipée et les mettre à l'essai, et établir des canaux permettant de communiquer les évaluations de risques et les avertissements à ceux qui tiennent les rênes du pouvoir.

• Il faut établir des lignes directrices en matière de diplomatie préventive et des moyens de les appliquer en cas d'émergence de conflits ethnopolitiques, et faire en sorte qu'elles soient utilisées sur une vaste échelle—par l'ONU, par les organisations régionales, par les États-Unis et par d'autres puissances. Il s'agit de recourir à la diplomatie traditionnelle destinée aux États et de fournir des services de médiation. Il s'agit également d'élaborer de nouveaux mécanismes qui incitent les représentants de groupes ethnopolitiques à participer à des négociations et à conclure des ententes dans lesquelles la communauté internationale joue le rôle d'intermédiaire.

• Les peuples et les États du Sud doivent s'engager activement à déceler les signes de crises ethnopolitiques potentielles et à y réagir. La guerre froide est peut-être terminée, mais certains pays du Sud continuent d'opposer une vive résistance aux mesures préventives de l'ONU, qui est parfois perçue comme la représentante des intérêts hégémoniques du Nord. Une solution est de renforcer la volonté et les capacités des organisations régionales au chapitre de la diplomatie préventive et du rétablissement de la paix : l'Organisation de la Conférence islamique (OCI) joue depuis longtemps un rôle, quoique discret, à cet égard, et l'Organisation de l'unité africaine (OUA) a récemment accru sa capacité de diplomatie préventive. Une stratégie parallèle consiste à faire participer aux efforts de prévention des conflits des organismes non gouvernementaux du Sud qui s'intéressent, par exemple, aux droits de la personne, à la démocratisation et à l'émancipation de la femme.

• Enfin, la doctrine internationale, la détection anticipée et la diplomatie préventive doivent être appuyées par des doctrines bien établies d'intervention pour des raisons humanitaires. Cela comprend bien sûr le recours à la force dans les cas d'atteintes flagrantes et persistantes aux droits de la personne. C'est ce qu'ont fait les Alliés au Kurdistan irakien, en 1991, mais seulement après la mort de plusieurs milliers de personnes et la fuite de centaines de milliers vers la Turquie et l'Iran. Les Somaliens ne meurent plus de faim ni ne s'entre-tuent dans des guerres de clans. Le siège de Sarajevo a également été levé. La leçon à tirer est que, une fois qu'un conflit ethnopolitique a dégénéré en guerre, les stratégies politiques internationales visant le rétablissement de la paix et de la sécurité sont susceptibles d'échouer en l'absence de menace crédible de recours à la force.

Ces six questions transcendent la distinction qui sépare la recherche et l'élaboration de politiques. Elles méritent toutes une analyse attentive et soutenue de la part du réseau mondial de spécialistes qui s'intéressent aux études internationales.

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¹Le lecteur trouverera dans le texte intégral (International Studies Quarterly, septembre 1994) un examen et une évaluation de ces nouvelles théories par M. Gurr à la lumière des données.[Retournez]

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