ARCHIVÉ : Commentaire N° 51 : État et avenir de l'architecture de sécurité européenne

Commentaire N° 51 est archivée.

Février 1995
Non classifié

Note du rédacteur : On ne peut attribuer l'horrible guerre qui fait rage depuis plus de cinq ans dans l'ancienne Yougoslavie simplement au fait que les tensions ethniques depuis longtemps réprimées aient finalement explosé avec la chute de l'Union soviétique. Comme le souligne l'auteur du Commentaire de ce mois-ci, les grandes puissances n'ont pas réussi à éviter puis à arrêter la guerre principalement parce qu'elles ne se sont peut-être pas entendues sur un nouveau plan de sécurité européen. L'auteur fait d'abord un bref historique des premières tentatives d'ébauche du plan (le sommet de Paris de 1990, la réunion de Helsinki de 1992), analyse les événements qui ont suivi la réunion de Helsinki et énonce les perspectives d'avenir.

Christopher Anstis est un agent du service extérieur à la retraite et un ancien professeur au collège militaire Royal Roads et à l'université Simon Fraser. De 1989 à 1992, il a été le conseiller principal du Canada pendant les négociations de la CSCE.

Avertissement : Le fait qu'un article soit publié dans Commentaire ne signifie pas que le SCRS a confirmé l'authenticité des informations qui y sont contenues ni qu'il appuie les opinions de l'auteur.

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Introduction

Si les efforts internationaux n'ont pas réussi à stopper la guerre qui a éclaté dans l'ancienne Yougoslavie, c'est en grande partie parce que les grandes puissances ne se sont pas mises d'accord sur un plan européen de sécurité une fois la guerre froide terminée. Elles n'ont donc pas établi les stratégies nécessaires pour résoudre cette crise et les autres crises européennes. Pourquoi cela s'est-il passé en Europe, là où les organismes de sécurité sont les plus élaborés? Ces organismes fonctionneront-ils mieux en tant que gestionnaires de la sécurité dans l'avenir? Sans doute pas, du moins tant qu'ils n'arrêteront pas d'ergoter sur leurs compétences respectives et ne se mettront pas d'accord sur le modèle d'une nouvelle architecture européenne de sécurité.

En décembre 1989, le secrétaire d'État américain, James Baker, lançait un appel pour « A New Europe, a New Atlanticism » (une nouvelle Europe, un nouvel atlantisme), c'est-à-dire qu'il préconisait une architecture européenne basée sur un chevauchement entre l'OTAN et les institutions européennes. Il que ce chevauchement devait mener à la synergie, non aux frictions. Moins rigide que les dispositions prises au moment de la guerre froide, la nouvelle architecture serait évidemment formée d'une mosaïque d'institutions : la CE et la CSCE seraient considérées comme l'embryon d'une structure pan-européenne de sécurité, tandis que l'OTAN veillerait à ce qu'une Russie renaissante ne menace pas la sécurité générale.

Premier cycle de réforme de la sécurité institutionnel le européenne

Même avant l'effondrement de l'Union soviétique en 1991, on avait commencé à réfléchir sur la possibilité de remplacer les dispositions de l'Alliance par une nouvelle architecture européenne. L'ère de l'après-guerre froide exigerait des mécanismes de gestion des crises et de prévention des conflits auxquels s'ajouteraient des mesures coercitives potentielles ainsi qu'une procédure applicable au règlement pacifique des litiges. Tant que les grandes puissances accepteraient ce système comme la structure d'un ordre international, fondé sur le droit, on pourrait être assuré de la stabilité.

Ce ne sera pas facile d'adapter les organismes de sécurité à une Europe désormais unie. Il faudra ajuster les structures de l'OTAN en fonction du retrait des forces soviétiques d'Europe centrale et de la réunification de l'Allemagne. Les Européens de l'Ouest voudront qu'on tienne davantage compte de leur opinion en ce qui concerne les questions de sécurité et de défense; ils ne voudront plus avoir à se fier autant aux États-Unis à présent que le Pacte de Varsovie est dissous. Les différences s'accentueront entre les partisans de l'Europe, qui, à l'instar des Français, chercheront à élargir le rôle de la Communauté européenne(CE) en matière de sécurité et de défense, et les « Atlantistes », menés par les Britanniques désireux de maintenir les liens avec l'Amérique du Nord.

Dans ce contexte, c'est à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) qu'on a d'abord pensé pour la recherche d'une nouvelle architecture de sécurité. Certains voyaient dans cette institution un organisme créé par la guerre froide, conçu pour jeter un pont entre l'Est et l'Ouest; d'autres espéraient que la Conférence pourrait devenir une sorte d'union des grandes puissances comme le Congrès de Vienne, à la fin des guerres napoléoniennes. Cependant, de nombreux Européens de l'Est ont cherché à faire de la CSCE un système de sécurité pan-européen fondé sur la sécurité collective. Washington, en revanche, doutait que la CSCE, même renforcée, puisse résoudre efficacement de graves problèmes de sécurité étant donné le recrutement compliqué de ses adhérents et la règle du consensus; en outre, cet organisme était dominé par la Communauté européenne.

Il existait au moins un point, sur lequel tout le monde, ou presque, était d'accord : il fallait que le nouveau plan de sécurité européen tranquillise les Européens qui devaient se sentir protégés contre un éventuel néo-impérialisme russe et détendus auprès de l'Allemagne. Réunifiée, l'Allemagne a maintenant la force et le désir d'accomplir quelque chose de louable sur le plan international. Comme l'a observé Henry Kissinger, il était inévitable que réunifiés, les Allemands deviennent plus arrogants, même avec les meilleurs intentions du monde. Selon lui, cette assurance est un fait que l'Europe devra tout simplement accepter.

Le Sommet de Paris de la CSCE en 1990 proclame la fin de la guerre froide

L'importance du Sommet de Paris devenait plus symbolique que réelle; c'était l'occasion de célébrer la fin de la guerre froide plutôt que l'inauguration d'une structure de sécurité européenne postérieure à celle-ci.

Des désaccords devaient bientôt se produire au sujet des modalités qui feraient de la CSCE une institution permanente capable de gérer les crises et de résoudre les litiges. On a rapidement écarté des idées aussi ambitieuses que celle de la création d'une armée de la CSCE au bénéfice d'autres concepts. Les Atlantistes de l'OTAN cherchaient à s'assurer qu'une CSCE réaménagée n'empiéterait pas sur les prérogatives de l'Alliance. Les partisans de l'Europe craignaient, eux, que la CSCE fasse obstacle à la mise au point de mécanismes de sécurité propres à l'Europe de l'Ouest, comme le développement de l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD).

La CSCE réorganisée lancée par le Sommet de Paris en novembre 1990 ne jouait pas un rôle de porte-drapeau en matière de sécurité européenne. Elle serait dotée d'un petit secrétariat permanent, ainsi que d'un Conseil des ministres et d'un Comité des hauts fonctionnaires au service du conseil. Cependant, le nouveau Centre de prévention des conflits de la CSCE n'aurait que peu de choses à dire, même si la possibilité d'élargir son rôle était maintenue. C'est tout ce qui restait des plans ambitieux élaborés pour faire de la CSCE un système collectif de sécurité pan-européen capable de regrouper les alliances conclues au temps de la guerre froide.

Bush et Mitterand ont demandé conjointement une révision de la stratégie de l'OTAN le jour même où Paris et Bonn proposaient que l'union politique européenne en voie de formation ait une politique étrangère et de sécurité commune. Ainsi a été lancé le processus qui a mené aux réunions au sommet marquantes de l'OTAN et de la CE à la fin de 1991. A Rome, l'OTAN acceptait de réviser la stratégie militaire de l'Alliance alors qu'elle abordait une nouvelle mission politique. La CE, à Maastricht, se mettait d'accord sur le développement de l'IESD basée sur l'Union de l'Europe occidentale (UEO) renforcée et liée à la CE.

Réforme de l'OTAN

Au Sommet de Londres de juin 1990, les dirigeants de l'OTAN ont tendu la main à leurs anciens adversaires du Pacte de Varsovie. Les alliés ont procédé rapidement à une réorganisation de la stratégie militaire de l'OTAN, mais la France a alors tenté de limiter la mission de l'Alliance, réduite à contrer ce qui existait encore des menaces soviétiques et s'est préoccupée avant tout de soustraire à la domination de l'OTAN les pouvoirs liés à l'IESD en voie de formation.

Réaffirmant ses missions traditionnelles de défense, de dissuasion et de consultation transatlantique, l'Alliance a alors adopté deux nouvelles fonctions primordiales : assurer en Europe un environnement sécuritaire stable et préserver l'équilibre stratégique sur le continent. Il n'échappait pas aux alliés que des risques divers et multidirectionnels avaient remplacé le risque soviétique monolithique. Ils ont donc retenu le principe d'une défense commune avec les États- Unis, ce qui constituait aussi une assurance contre un expansionnisme russe potentiel. Néanmoins, ils ne sont pas arrivés à se mettre d'accord sur la façon dont l'OTAN devait maintenir la stabilité en Europe centrale et en Europe orientale, même si bon nombre d'entre eux étaient d'avis d'entretenir une relation officielle entre l'OTAN et les pays de l'ancien Pacte de Varsovie.

Washington et Bonn ont convenu qu'un lien institutionnel comme celui-là pouvait avoir son utilité et que l'Alliance ajouterait ainsi une mission politique à sa mission militaire. Néanmoins, les deux capitales se sont inquiétées d'un possible ébranlement du rôle militaire essentiel de l'OTAN. Elles ont donc demandé la création d'un Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA). Composé de seize membres de l'OTAN et des anciens pays du Bloc soviétique, ce conseil devait se rencontrer à différents niveaux pour discuter des questions d'intérêt mutuel.

Au début de 1992, la plupart des États de l'Europe ex-communiste avaient adhéré à la CCNA. Mais si l'OTAN pratiquait vis-à-vis d'eux la politique de la main tendue, la CCNA ne répondait pas à leurs besoins. Elle ne leur donnait aucune garantie de défense collective. La réforme de l'OTAN n'avait prévu aucun projet concernant la sécurité à l'Est et n'avait pas davantage établi une nouvelle stratégie. Incapable de répondre adéquatement à une évaluation révisée de la menace, le nouveau concept stratégique d'alliance n'était qu'un moyen de plus d'atteindre l'ancien but visé, c'est-à-dire de s'opposer le cas échéant à une menace de la Russie. La recherche d'une nouvelle mission de l'OTAN et du rôle des États-Unis dans le cadre de cette mission se poursuivait. La plupart des changements politiques de l'OTAN n'allaient pas jusqu'au fond du dilemme des alliances après la guerre froide. Ce dilemme pouvait s'énoncer ainsi : comment définir un nouvel objectif de sur-protection qui bénéficierait du soutien public et justifierait le maintien de l'Amérique en tant que pilier de la sécurité européenne?

Initiative européenne de sécurité et de défense

C'est autour de la question de l'identité européenne de sécurité et de défense qu'ont éclaté les discussions qui ont sapé la réforme de l'OTAN. La perspective que la présence militaire des États- Unis en Europe pourrait diminuer au fur et à mesure que s'estompait la menace soviétique a poussé les partisans de l'Europe à s'intéresser davantage à leur sécurité. En octobre 1991, Paris et Bonn ont annoncé leur intention de former l'Eurocorps, noyau d'une future armée européenne dépendant de l'UEO et cheville de la coopération de défense européenne.

La crise du Golfe a rasssuré les Américains. L'OTAN, sous leur direction, restait le meilleur moyen de contrôler les questions de sécurité et de défense de l'Occident. Cependant, les problèmes que cela entraînait pour les Européens ont contribué à renforcer les propositions franco-allemandes en vue d'instaurer une politique étrangère et de sécurité commune des pays de la CE. Certains voyaient dans l'UEO le pivot d'une éventuelle identité de défense européenne. Les atlantistes rétorquaient que l'expérience du Golfe confirmait qu'une politique commune des pays de la CE en matière de sécurité et d'affaires étrangères ne représentait qu'un exercice de rhétorique. Cependant, ces atlantistes considéraient aussi l'UEO comme un moyen moins décisif de parvenir à l'identité de défense européenne du fait que l'Union était subordonnée à l'OTAN par les clauses du traité tandis que la CE n'avait guère son mot à dire en la matière.

Les partisans de l'Europe, conduits par la France, recherchaient des structures de sécurité et de défense susceptibles d'être officiellement et légalement séparées de l'OTAN, bien que politiquement affiliées à cette organisation. Ils voyaient dans l'UEO la base d'un autre organisme de défense. Les atlantistes, en particulier la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, soucieux de maintenir les prérogatives de l'OTAN en matière de défense, espéraient retenir au sein de l'Alliance les partisans de l'IESD. Ils voyaient dans l'UEO un moyen de créer à l'intérieur de l'OTAN un véritable pilier européen qui assurerait sa survivance.

Cependant, le prudent compromis adopté à Rome au sommet de l'OTAN en novembre 1991, n'incluait pas l'interdiction proposée par certains atlantistes qui refusaient tout « doublement » des tâches et mécanismes de l'OTAN. Les partisans de l'Europe faisaient avancer leur cause un mois plus tard au sommet de Maastricht lorsqu'ils ajoutaient aux fonctions de l'Union européenne un rôle à jouer en matière de sécurité et éventuellement de défense. L'Union se donnait, en effet, pour objectif « [TRADUCTION] la mise en oeuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune », ce qui incluait « [TRADUCTION] la définition à terme d'une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». Une déclaration attachée au traité précisait que les États membres de l'Union de l'Europe occidentale visaient à en faire un élément de défense de l'Union européenne ainsi qu'un moyen de renforcer le pilier européen de l'Alliance atlantique.

En juin 1992, la « Déclaration de Petersberg », émise par le Conseil des ministres de l'UEO, allait faire de l'UEO une structure intégrée de défense et dressait un plan à cet effet. On convenait, en s'appuyant en particulier sur une proposition britannique, que l'Union devrait disposer de forces et d'états-majors divers plutôt que d'une structure uniquement fondée sur la brigade franco- allemande basée à Strasbourg.

Attitudes opposées des principaux alliés

Au fur et à mesure que la menace soviétique reculait, la place particulière qu'occupait l'Europe dans le secteur des affaires étrangères des États-Unis semblait perdre de son importance. L'Allemagne essayait de rester dans un juste milieu, la Grande-Bretagne faisait tous ses efforts pour préserver les structures de l'Alliance atlantique tandis que la France était déterminée à limiter le rayon d'action de l'OTAN et à insister sur le développement de l'IESD. A Londres, on se préoccupait d'éviter un grand débat national sur la sécurité de crainte de provoquer des restrictions dans les dépenses militaires. Bonn tenait à préserver un fragile consensus sur la politique de sécurité, alors que dix-sept millions d'Allemands voyaient l'OTAN d'une autre façon que leurs compatriotes. Seulement Paris, qu'aucun débat national sur la sécurité et les questions liées à la défense ne contraignait, avait l'ambition, le pouvoir et la volonté de faire figure de meneur en redéfinissant le plan européen de sécurité en Europe.

Après la première série de négociations pour réformer l'OTAN ainsi que la CE-UEO, l'idée d'une identité européenne de sécurité et de défense se précisait même si les pays européens de l'Ouest ne semblaient pas absolument prêts à assurer leur propre défense, ni, par conséquent, à trancher les liens qui les unissaient aux États-Unis en ce qui concernait la sécurité. Une lecture superficielle des accords conclus à Rome et à Maastricht pouvait laisser supposer que les Européens considéraient la politique de l'Identité européenne de la sécurité et de la défense comme un complément à celle de l'OTAN, mais non comme une politique rivale. Cependant, le nouveau concept stratégique de l'OTAN et les accords sur la CE et l'UEO conclus à Maastricht laissaient éventuellement place à la mise en vigueur de la politique de développement de l'IESD en dehors du cadre de l'Alliance.

Les crises ne se feront pas attendre

Même si, suspicieux, ils s'espionnaient par-dessus les épaules les uns des autres, les architectes rivaux de la sécurité, qu'ils se réclament de la CSCE, de l'OTAN ou encore de la CE-UEO, ont été pris de court par les événements. « Que de chemin le monde a parcouru », s'exclamait Mikhail Gorbatchev, au Sommet de Paris, mais il avait raison de mettre les puissances en garde contre le nationalisme militant et le séparatisme irréfléchi qui pouvaient facilement déclencher des conflits et des haines, de même que la balkanisation, et, ce qui est pire, la libanisation de différentes régions. Or, c'est chez lui que la première crise a éclaté en janvier 1991, alors que l'armée soviétique, en Lettonie et en Lituanie, tentait de colmater les premières fissures d'une union soviétique condamnée. Hypnotisée par la crainte d'une craquelure territoriale et incapable de la concilier avec le principe de l'autodétermination des peuples, l'Occident,le plus souvent, a considéré ces événements d'un point de vue superficiel.

Par un ironique concours de circonstances, deux jours après que la garnison locale de l'Armée rouge eût emporté d'assaut le centre de la télévision de Vilnius, écrasant sous les chars treize protestataires, une réunion de la CSCE sur le règlement pacifique des litiges a eu lieu à Valetta. C'est un scénario qui devait se répéter souvent dans les mois suivants; incapable de faire beaucoup plus que de parler ou d'adopter des déclarations anodines lorsqu'elle se trouvait confrontée à des crises et des conflits, la CSCE resterait impuissante.

La nouvelle crise n'a pas tardé à se produire. La première réunion du Conseil des ministres de la CSCE tenue à Berlin en juin 1991 a émis une déclaration d'intention sur les événements de Yougoslavie. Le secrétaire aux Affaires étrangères britannique, Douglas Hurd, a alors remarqué que, pour la première fois, les 35 pays membres de la CSCE avaient donné leur opinion sans ambages sur un État membre. Hurd voyait là un signe de ce qui pouvait arriver lorsque des États européens agissaient comme une sorte de congrès de l'Europe. Ce Commentaire devait apparaître plutôt empreint d'une certaine ironie lorsque, quelques jours plus tard, la guerre a éclaté en Yougoslavie, démontrant magistralement à quel point on avait peu progressé dans la mise au point d'un nouveau plan de sécurité européen.

Yougoslavie

Dès qu'elle eût mis au point ses nouvelles procédures destinées à traiter les activités militaires inhabituelles et les situations d'urgence, la CSCE a essayé de résoudre le conflit yougoslave. Mais, comme cela avait déjà été le cas lors de la réponse incohérente et superficielle de la communauté internationale à la Yougoslavie, le rôle « actif » de la CSCE a été vite fini.

Peu après qu'elles se soient impliquées dans les affaires de l'ancienne Yougoslavie, les Nations Unies ont accepté une offre d'aide de l'OTAN, proposée en décembre 1992. L'OTAN avait décidé de s'unir à l'UEO pour surveiller l'Adriatique et avait prêté du personnel aux états-majors de la Force de protection des Nations Unies (FORPRONU). L'Alliance, ultérieurement, a été d'accord pour établir, au-dessus de la Bosnie, une zone interdite à la navigation aérienne, comme le Conseil de sécurité des Nations Unies l'avait autorisé en avril 1993. Il est bientôt devenu évident qu'il fallait des forces plus lourdement armées que la FORPRONU pour appliquer le plan de paix Vance-Owen. C'était là une chance pour l'OTAN de jouer un rôle actif dans le maintien de la paix hors de ses limites habituelles.

Alors que l'intervention de l'OTAN devenait réellement nécessaire puisque la réalisation du plan de paix pouvait se révéler dangereuse, l'Alliance était aux prises avec des discussions sur la Bosnie qui reflétaient des engagements et des intérêts divers. Elles éclataient à tout propos, par exemple, au sujet de l'action que l'OTAN devrait entreprendre ou bien à propos du commandement de l'opération de mise en vigueur. Reviendrait-il aux Nations Unies ou bien à l'OTAN et aux États- Unis? Les Alliés, préoccupés par la sécurité de leurs soldats du maintien de la paix, préféraient s'abriter sous le manteau de la neutralité fourni par les Nations Unies. La France ne voulait pas que l'OTAN se serve de la Bosnie pour améliorer sa stature d'après-guerre froide. La Grande- Bretagne ne voulait pas envoyer plus de soldats. Les États-Unis se montraient ambivalents bien qu'il y eût des rapports à l'effet que Washington pourrait fournir jusqu'à la moitié des 50 000 à 70 000 soldats nécessaires pour appliquer le plus récent plan de paix (Stolbenberg-Owen). La crise yougoslave retardait plutôt qu'elle ne favorisait l'établissement de la nouvelle architecture européenne. Au lieu de se présenter comme deux institutions imbriquées l'une dans l'autre, la CE et l'OTAN discutaient des mêmes questions de sécurité en différents forums

Si la Yougoslavie confirmait que l'OTAN était une alliance dépourvue d'ennemis, elle mettait en lumière le fait que la CE n'offrait guère de solidité ou de crédibilité lorsqu'il s'agissait de questions ardues de sécurité. Les différences de politique parmi les alliés prenaient de l'ampleur à l'OTAN en partie parce que l'Alliance tardait à utiliser ses mécanismes de consultation. Si les Douze n'ont pas agi en temps opportun et avec détermination quand il fallait intervenir lors de la crise des Balkans, ce n'est pas faute de capacité militaire, mais bien faute de consensus politique. Cette expérience yougoslave a eu cependant comme conséquence de renforcer le point de vue des partisans de l'Europe en démontrant une fois de plus que la CE avait besoin d'une politique commune en matière d'affaires étrangères et de sécurité pour pouvoir exercer une action décisive dans le désamorçage des crises. Les atlantistes rétorquaient que les différences d'opinions des Douze en ce qui concernait la Yougoslavie étaient fondamentales et non institutionnelles : chaque membre de la Communauté devait pouvoir décider par lui-même comment appliquer des politiques mettant en cause des intérêts nationaux vitaux.

Le premier cycle de réforme de la sécurité institutionnelle européenne s'achève à Helsinki.

Les premières étapes du processus de réforme avaient régularisé la situation de la CSCE, mais la laissaient encore dépourvue d'autorité. En matière de sécurité, l'OTAN et la CE rivalisaient de compétence et l'UEO était prise entre les partisans de l'Alliance atlantique et ceux de l'Europe. Les États-Unis avaient abandonné la crise yougoslave aux Européens de l'Ouest qui essayaient de la résoudre sans succès par l'intermédiaire de la CSCE et de la CE. Ainsi empêtrées, il ne semblait pas que ces institutions puissent s'imbriquer pour bâtir une architecture européenne de sécurité en dépit de leurs fonctions complémentaires.

Dernier grand épisode du premier cycle de réforme de la sécurité institutionnelle européenne, la CSCE réunie à Helsinki de mars à juillet 1992, devrait se pencher principalement sur les tensions ethno-nationalistes compte tenu des événements survenus depuis son sommet à Paris : l'explosion en Yougoslavie et l'effondrement en Union soviétique. Dans ce contexte, il aurait fallu donner à la CSCE le pouvoir d'entreprendre des actions de maintien de la paix. Cela aurait été le signe éclatant d'une volonté politique de développer les institutions et les structures de la CSCE en tant que partie d'une nouvelle architecture européenne de sécurité. On pouvait espérer que celle-ci se serait précisée à la réunion d'Helsinki.

Cela ne s'est pas fait. Les résultats se sont révélés nuls, à tel point que la Déclaration d'Helsinki, adoptée par le Sommet de la CSCE en juillet 1992, a abandonné même l'expression « architecture européenne ». Une référence au renforcement mutuel des institutions, chacune disposant de son propre champ d'action et de responsabilité, voilà tout ce qui reste de la notion voulant que la CSCE puisse devenir le cadre de procédures européennes de sécurité et de coopération liées les unes aux autres.

La conférence d'Helsinki a reconnu la nécessité d'une action précoce pour désamorcer les crises avant qu'elles ne dégénèrent en conflits. Elle visait à fournir l'énergie politique pour intervenir rapidement d'une part et, d'autre part, à mettre immédiatement à la disposition des responsables une panoplie de mesures classiques pour assurer la gestion de la sécurité. Mais le schéma du maintien de la paix de la CSCE avait été tracé sans grand souci d'innovation, avec peu de nouvelles réponses et approches à opposer à un nationalisme agressif, à des problèmes de minorité ainsi qu'à des litiges territoriaux. En fait, la dynamique des dispositions de la CSCE touchant le maintien de la paix adoptées à Helsinki ressemblait beaucoup, mutatis mutandis, au chapitre VI de la Charte des Nations Unies, particulièrement en ce qui a trait à la résolution des contestations entre les États plutôt qu'à la résolution des problèmes intérieurs des États.

À Helsinki, pour les architectes d'un plan de sécurité d'après la guerre froide, la négligence qu'on avait montrée dans le passé pour les droits de groupes entraînait des difficultés. En dépit de la clameur s'élevant des minorités au moment où le communisme s'effondrait, on continuait à laisser de côté les droits des minorités et à nier la nécessité de traiter avec elles par l'intermédiaire d'un régime compréhensif. De nouveau, on se refusait à trancher la question de savoir si les droits des minorités constituaient des droits de groupe ou représentaient simplement un agrégat de droits individuels de la personne . Les Britanniques insistaient sur leurs prérogatives pour traiter avec leurs propres minorités et refusaient même au haut-commissaire pour les minorités nationales le droit d'accès à leur territoire.

La réaffirmation de la souveraineté, révélant les malaises de l'après-Maastricht, était typique des attitudes souvent adoptées par les « vieilles démocraties » à Helsinki. La souveraineté restait la vraie question dans le débat au sommet de la CE à Maastricht, elle dominait les délibérations sur les approches supranationales opposées aux approches intergouvernementales visant à aboutir à l'union politique européenne. A Helsinki, les membres de la CE paraissaient s'efforcer de compenser la souveraineté perdue en se reposant sur une puissance non européenne pour assurer la sécurité tandis qu'ils se concentraient sur les questions économiques. Aux yeux de leurs publics respectifs, ils préféraient se montrer les ardents défenseurs de l'ordre de la Wesphalie plutôt que les promoteurs d'un nouveau système de sécurité européen.

Avec cette affirmation renouvelée du droit absolu des États à diriger leurs affaires eux-mêmes sans intervention extérieure, la CSCR n'a pas pris à Helsinki le grand tournant historique qui l'aurait amenée à dresser un plan de sécurité pour l'après-guerre froide. Mis en présence d'une nouvelle vague de nationalisme qui les a conduits à subir deux guerres mondiales en ce siècle, les principaux acteurs de l'Occident se sont cachés derrière le caractère sacré de la souveraineté comme s'ils voulaient restaurer la grandeur de la nation-État et porter celle-ci au pinacle de l'ordre international admis. La CSCE n'a pas relevé les défis face à l'Europe de l'après-guerre froide. Elle n'a pas réussi à galvaniser la volonté politique et à sortir les gouvernements de leur ligne de pensée traditionnelle.

Après Helsinki : les faits nouveaux

Ce premier cycle de la réforme de la sécurité européenne s'est révélé moins remarquable pour ses réussites que pour ses échecs. L'OTAN n'avait encore aucun rôle direct à jouer dans la gestion des crises en Europe centrale et en Europe orientale en dépit des nouvelles fonctions fondamentales de l'Alliance; les pays de l'Europe centrale et de l'Europe orientale manquaient encore d'une réelle sécurité en dépit des consultations du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA) et la CSCE ne pouvait traiter que des questions de « basse sécurité ». La CE et l'UEO jouissaient d'une nouvelle compétence en matière de sécurité de défense, mais il faudrait du temps pour qu'elles s'affirment étant donné le climat d'incertitude politique créé par la vive réaction du public aux ambitieux desseins de Maastricht et par l'amenuisement des budgets consacrés à la défense. Aucune des institutions concurrentes ne s'était distinguée comme l'organisme prééminent sur le plan de la sécurité européenne ni même comme la pierre angulaire d'un système de sécurité construit à partir d'institutions complémentaires, imbriquées les unes dans les autres.

Il aurait fallu depuis le début avoir une vision de l'avenir qui aurait permis de prendre en compte adéquatement les différents points de vue des alliés de l'OTAN ou les changements dans la situation de la sécurité en Europe. Dans le long débat sur « l'architecture », les alliés s'étaient préoccupés de définir les compétences respectives de l'OTAN, de la CSCE, de la CE et de l'UEO, ce qui avait créé de la confusion et des retards. Au lieu de cela, ils auraient dû concentrer leurs efforts sur le rétablissement de l'équilibre du leadership au sein de l'OTAN et trouver les moyens de mettre au point une interaction des institutions fondée sur le chevauchement des adhésions. Comme le notait le ministre allemand de la Défense, Volker Ruehe, dans sa conférence sur Alastair Buchan, IISS 1993, il n'existait pas de modèle pour les structures politiques de la zone euro-atlantique.

Un groupe de travail sur le « nouvel ordre européen », mis sur pied par l'Assemblée de l'Atlantique nord après qu'elle ait constaté l'alarmant échec de l'OTAN qui n'avait pu faire du concept des « institutions imbriquées » une réalité, concluait en mai 1993 :

"[TRADUCTION] La communauté internationale doit perfectionner ce concept... C'est la leçon que l'on peut tirer de l'inaction prolongée de l'Occident en ce qui concerne la Bosnie-Herzégovine. Le traumatisme dû à l'ancienne Yougoslavie nous a enseigné que le concept des institutions imbriquées est soit une véritable absurdité soit une vision fondamentalement prématurée. Un tel concept peut même avoir contribué directement à la paralysie de la politique en favorisant la dilution des responsabilités."

Rapidement bureaucratisée, même si elle se voulait avant tout une structure non bureaucratique, la CSCE, malgré ses efforts, n'a pas obtenu de résultats encourageants dans la gestion de la sécurité. Les conflits dans l'ex-Yougoslavie (où les missions de la CSCE ont été refoulées par Belgrade), en Géorgie, au Tajikistan et au Nagorno-Karabakh, ne se sont pas révélés plus faciles à traiter par les procédures traditionnelles de maintien de la paix adoptées par la CSCE que par celles de la Charte des Nations Unies. Le rapport du nouveau secrétaire général de la CSCE n'enregistrait que peu de succès tandis que, dans le cas de la Moldavie, on ne notait pas de progrès notable bien qu'une équipe de huit personnes y ait été déployée pendant six mois. Il ne faut pas s'en étonner. Il n'y aura pas de médiation efficace tant que les représentants de la CSCE, comme c'est le cas en Moldavie, insisteront sur le principe de l'intégrité territoriale plutôt que sur l'autodétermination, et sur les droits de la personne plutôt que sur les droits des groupes minoritaires, selon la doctrine de la CSCE.

D'après le secrétaire général de l'OTAN, la tâche la plus importante de l'Alliance atlantique est de trouver les moyens de faire régner au-delà de ses frontières la sécurité et la stabilité dont ses propres membres ont bénéficié au cours des quarante dernières années. Elle doit assumer cette sécurité et cette stabilité aussi loin que possible à l'est de la zone euro-atlantique. Woerner explique en outre que l'Alliance atlantique, en visant l'établissement de la stabilité au -delà de ses frontières, assume un premier nouveau rôle; elle doit atteindre les pays de l'Europe centrale et de l'Europe orientale ainsi que les nouvelles républiques indépendantes de l'ancienne Union soviétique. Son second nouveau rôle est d'utiliser les capacités politiques et militaires exceptionnelles de l'OTAN pour venir à bout des situations instables en Europe par une bonne gestion des crises et une aide efficace au maintien de la paix.

Pour redonner à l'OTAN toute sa vitalité, il faudrait que cet organisme étende vers l'Est la zone de sécurité qu'il contrôle. Il lui faudrait pour cela donner des garanties en matière de défense aux pays de l'ancien Pacte de Varsovie et les accepter comme nouveaux membres, en particulier les États d'Europe centrale. Cela aiderait à alléger les inquiétudes à Varsovie, Prague et ailleurs, où l'on peut redouter une résurgence de la Russie. Accepter certains pays en excluant Moscou pourrait humilier la Russie; l'orgueil blessé des Russes pourrait les incliner à se tourner vers l'extrême-droite dirigée par Vladimyir Zhirinovski.

Cela restait le point crucial du dilemme auquel l'OTAN devait faire face. Puisque la Russie n'avait pas sa place à l'OTAN, l'extension de la zone sous la surveillance de cette organisation risquait de ranimer l'animosité des Russes et de créer de nouvelles tensions. En fait, si l'on permettait aux pays de l'Europe centrale et de l'Europe orientale d'adhérer à l'OTAN contre les souhaits de Moscou, cela pourrait par la suite aboutir à des menaces pour la sécurité des nouveaux membres. De plus, si l'OTAN s'ouvrait à tous, comment pourrait-on éviter de voir s'effriter la capacité de l'Alliance de pourvoir à la défense commune. En outre, si l'adhésion à l'OTAN restait limitée à certains pays, comment pourrait-on éviter de voir dans les exclus des ennemis potentiels, ce que sont les Russes? En fait, la véritable région où les conflits risquent d'éclater à l'intérieur des États et entre eux, c'est en Europe centrale et en Europe orientale, dans les zones contiguës à la Russie et même en Russie. C'est là que l'OTAN devrait être prête à intervenir et à jouer son rôle de responsable de la défense collective et de gestionnaire des crises. Pour ajouter à l'embarras de l'Alliance, une fois que Yeltsin eût cessé de quêter une invitation à se joindre à l'OTAN, Moscou a suggéré que cette organisation et la Russie garantissent conjointement la sécurité en Europe orientale. Il reste à s'attaquer au défi clé qui est de percevoir la Russie comme étant autre chose qu'un État ennemi.

Perspectives

[Nous faisons remarquer aux lecteurs qu'à compter de novembre 1993, la Communauté européenne «EC» est devenue «EU» et la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) est devenue l'Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe, donc «OSCE» - le rédacteur]

Il n'est absolument pas évident que même si une structure de sécurité idéale était en place, qu'on aurait pu surmonter les trois facteurs reconnus pour avoir rendu la tâche difficile de traiter avec les conflits en ex-Yougoslavie. Ils sont: a) l'internationalisation prématurée d'une crise imminente en reconnaissant des régions constituantes du pays, b) l'inquiétude de défier les intérêts de la Russie au fur et à mesure que le conflit s'aggravait, et c) le plus important, malgré l'imbroglio continuel qui était et demeure embarrassant et gênant pour les pays de l'Ouest, on n'a pas engagé les intérêts vitaux de sécurité jusqu'au point de porter le risque ou les coûts d'une intervention armée et l'occupation possible de la Yougoslavie. Des faits nouveaux laissent penser que les perspectives de parvenir à un accord sur une nouvelle architecture européenne de sécurité sont plutôt mauvaises. Il suffit de poser une simple question pour illustrer cette constatation : compte tenue de la désastreuse expérience que l'on a connue avec l'ancienne Yougoslavie, quelle institution - OTAN, CSCE ou CE-UEO - se proposerait pour dénouer la prochaine grande crise européenne de sécurité ou pour essayer d'organiser une réponse concertée des diverses institutions?

Le président Clinton, désireux de confirmer la participation durable des États-Unis au maintien de la sécurité européenne, a appelé les membres de l'OTAN à une réunion au Sommet. A la fin de 1993, cependant, la principale question était moins de resserrer les liens de l'Alliance atlantique que de répondre aux demandes incessantes d'adhésion de l'Europe centrale et de l'Europe orientale. Les Américains ont donc rédigé en réponse le programme Partenariat pour la paix qu'ils ont révélé lors d'une réunion des ministres de la Défense de l'OTAN, en octobre 1993.

À leur réunion au sommet de janvier 1994, les leaders de l'OTAN ont retardé l'entrée de nouveaux membres tout en mettant l'Alliance en état de mieux répondre aux crises en adoptant deux programmes. En ce qui concerne la sécurité assurée par l'OTAN, le Partenariat pour la paix envisage de nouvelles relations avec d'anciens États du Pacte de Varsovie et d'autres membres de la CSCE. Sans adhérer à l'OTAN, le Partenariat s'appuie sur le CCNA (bien qu'il soit accessible à tous les États européens de l'Europe centrale et de l'Europe orientale) et permet de conclure des ententes bilatérales avec l'OTAN dans des domaines comme l'établissement de budgets de la défense, la planification et les manoeuvres conjointes, les consultations militaires directes, l'entraînement et le maintien de la paix. Le Partenariat doit aussi décider du rythme de la coopération avec l'OTAN qui s'engage à consulter les partenaires dans le cas d'une menace à leur sécurité (image atténuée de la clause de consultation de l'article 4 de l'OTAN).

Le second programme, Forces opérationnelles interarmes combinées, permet d'amalgamer les forces de différentes branches des services armés, qu'elles appartiennent à des pays de l'OTAN ou à d'autres, pour organiser des manoeuvres militaires conjointes ou désamorcer une crise. Les alliés ont aussi décidé de mettre à la disposition de l'UEO les biens collectifs de l'OTAN pour poursuivre des opérations entreprises par les alliés européens conformément au principe de l'IESD.

Ces innovations semblaient fournir un moyen plus souple d'utiliser les forces alliées en abandonnant la structure rigide qui explique en partie l'échec de l'OTAN en Bosnie. Elles paraissaient aussi répondre à la question de savoir comment l'OTAN pourrait s'ajuster à un système de sécurité composé d'institutions complémentaires imbriquées les unes dans les autres. D'anciens membres du Pacte de Varsovie pourraient ainsi coopérer plus étroitement avec l'OTAN. De plus, il deviendrait possible de répondre aux demandes d'Européens souhaitant plus d'indépendance pour exercer leurs droits au nom de l'Identité européenne sans établir pour cela une importante force militaire séparée comme la France et d'autres partisans de l'Europe l'avaient espéré. En mettant les ressources de l'OTAN à la disposition des pays qui les demanderont, on pourra disposer de capacités militaires séparables, mais non pas séparées.

Une plus grande partie du fardeau de la défense supportée par l'Alliance passerait ainsi à l'Europe conformément aux désirs déjà anciens des Américains, rapidement confirmés par l'Administration Clinton qui demandait une nouvelle répartition du fardeau de la sécurité collective. Il semblait qu'il y eût là un effort pour placer le partenariat des pays atlantiques sur un nouveau pied d'égalité. Comme le déclarait Volker Ruehe, les États-Unis, en tant que partenaires, apportaient leur soutien à la configuration de la nouvelle Europe, qu'ils protégeaient et l'Europe assumait une plus grande responsabilité pour tout ce qui la concernait et jouait son rôle dans la promotion de la paix dans le monde.

Cependant, la réunion des chefs de l'Alliance, de janvier 1994, était loin de représenter le « tournant historique » décrit par Manfred Woerner, même si les résultats révélaient un changement bien accueilli par rapport à la politique qui avait marqué les déclarations de l'OTAN alors que l'Alliance cherchait des rôles à jouer pour conserver sa raison d'être après la guerre froide. Mais le nouveau pragmatisme n'était-il pas bien déclamatoire et qu'y avait-il de vraiment substantiel en lui? Quel amalgame de forces serait nécessaire pour régler les litiges ethniques, religieux et territoriaux en Europe centrale et en Europe orientale? Est-ce que Partenariat pour la paix et Forces opérationnelles interarmes combinées ne seraient finalement qu'une couverture politique pour masquer ultérieurement un retrait des forces américaines de l'Europe.

Ces deux programmes sont des étapes destinées à faciliter l'utilisation des forces conjointes dans le cadre institutionnel, mais avec souplesse plutôt que rigidité. Mais que doivent faire ces forces? Le manque d'objectif politique représente le vide le plus dangereux laissé par le débat sur la sécurité après le sommet de l'OTAN de janvier. A la différence de la décision de poursuivre l'objectif politique de détente ainsi que des objectifs militaires de défense et de dissuasion adoptés par l'OTAN dans le rapport Harmel de 1967, il n'est pas évident que l'Alliance soit arrivée à un consensus sur une nouvelle vocation politique.

Le concept du programme Forces opérationnelles interarmes combinées marque une étape dans cette direction, même si la presse l'a le plus souvent négligé, préférant se concentrer sur les chamailleries de l'Alliance au sujet des interventions contre les Serbes. Cependant, comme on peut le lire dans la Déclaration du Sommet de janvier 1994, les alliés devront encore approfondir ce concept et mettre en place les capacités nécessaires. Il ne sera peut-être pas facile de se mettre d'accord à ce sujet. Vraisemblablement, pour les opérations imprévues exigeant la participation de corps expéditionnaires, il faudra l'approbation du Conseil de l'Atlantique nord, comme dans le cas où l'OTAN aurait à prêter ses biens collectifs à l'UEO.

Au cours des consultations préalables, il se pourrait que renaisse la controverse. En effet, il n'est pas évident que les nouveaux arrangements sur le partage du fardeau de l'OTAN signifient que Washington est d'accord pour partager le leadership de l'Alliance de façon plus égalitaire qu'auparavant. En outre, Paris a encore son propre programme de sécurité pour l'Europe.

La voie à suivre

Le sommet de la CSCE a eu lieu à Budapest du 30 novembre au 1er décembre 1994 et a été rebaptisé l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Le groupe n'a pu s'entendre même si plusieurs pays avaient présenté des propositions à l'avance sur la réforme de l'Organisation, y compris la Russie, qui avait recommandé la mise sur pied d'un groupe de sécurité européen chargé de coordonner l'action des autres organismes de sécurité, dont l'OTAN et la CÉI. La suggestion de la Russie visant à modifier la politique du consensus, entre autres, a été rejetée, empêchant ainsi l'adoption d'une mesure qui aurait confié en priorité à l'OSCE le soin de tenter de régler les crises européennes avant de demander l'aide de l'ONU. Le sommet n'a pas réussi à définir clairement sa position sur la Bosnie ni sur le conflit au Nagorno-Karabakh principalement en raison des efforts de la Russie pour promouvoir ses propres intérêts. (En janvier, Moscou a accepté qu'une mission d'enquête se rende en Tchétchénie. Celle-ci a par la suite condamné le recours à la force militaire, le qualifiant d'intervention «disproportionnée et sans discernement».)

Il n'y aura pas d'architecture de sécurité de l'Europe si les alliés continuent de voir la sécurité européenne à travers le prisme étroit des intérêts immédiats des nations ou des institutions. Malgré la poussée des suggestions venues de Moscou, le modèle d'architecture doit évidemment être surtout de conception occidentale. Sans cela, l'Europe serait toujours privée d'un organisme de sécurité doté du mandat, des membres et de la force militaire nécessaires ou d'un système agréé d'institutions complémentaires, imbriquées les unes dans les autres, tremplin de la sécurité. Tant que les grandes puissances occidentales ne pourront s'entendre sur une politique commune ou — en fonction de la mise en place du programme Forces opérationnelles interarmes combinées — sur une combinaison efficace de ressources militaires, il n'existera pas de nouvelles politiques européennes pouvant aboutir à la création d'une force militaire intégrée. Les pays de l'Europe centrale et de l'Europe orientale pourront se sentir en danger. Dans ce vide, les querelles ethniques et celles de frontières pourraient inciter la Russie à reprendre le contrôle de la région.

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