ARCHIVÉ : Commentaire N° 56 : La Russie : Défendant ses intérêts

Commentaire N° 56 est archivée.

Avril 1995
Non classifié

Note du rédacteur : Ce numéro de Commentaire est le deuxième d'une série sur la fédération russe de M. Conrad Namiesniowski, un analyste stratégique au service du SCRS. Il y examine les facteurs et les forces qui façonnent présentement la nouvelle politique étrangère russe. Même si les conditions internes actuelles ralentissent considérablement les aventures traditionnelles de la Russie à l'étranger, ses relations avec les territoires étrangers rapprochés pour ainsi dire, les anciennes républiques soviétiques, pourraient avoir de graves conséquences comme l'a démontré le récent carnage en Thétchénie. Les ex-républiques de l'Asie centrale sont presque inquiètes : l'aide financière de la Russie est un problème croissant, mais sans celle-ci, leurs perspectives de survie sont aussi incertaines. L'auteur élargie sa perspective pour considérer les politiques de la Russie face à l'Europe, l'Asie, le sous-continent indien et bien entendu les États-Unis. Depuis le traumatisme de 1991, la Russie se redresse et semble poursuivre sa politique «réalpolitik»...

Avertissement : Le fait qu'un article soit publié dans Commentaire ne signifie pas que le SCRS a confirmé l'authenticité des informations qui y sont contenues ni qu'il appuie les opinions de l'auteur.

---

Contenu historique

«Nous n'avons ni alliés éternels ni ennemis perpétuels. Mais nos intérêts sont éternels et nous avons le devoir de les poursuivre.» Lord Palmerston, Chambre des communes, le 1er mars 1848.

Pendant près de cinquante années, la guerre froide, a gelé les frontières non résolues, sinon inacceptables, entre États, les aspirations à l'autodétermination et la mise sur pied, telle qu'envisagée à l'origine, d'organes internationaux comme les Nations Unies. Elle a entraîné la création d'instruments politiques destinés à faciliter les relations extérieures, comme la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), devenue récemment l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui a écarté la confrontation au profit d'un modus vivendi entre les deux blocs, mais elle a fait peu de place aux états de poursuivre une politique étrangère fondée sur des principes.

La fin de la guerre froide a mis un terme à la plupart des entraves à la politique étrangère des États. La nouvelle ère a en outre instauré dans l'Ouest une certaine complaisance compréhensible suscitée au début par les attentes d'un «dividende de la paix» et par le sentiment croissant que le communisme avait été défait.

Tel n'était pas le cas dans les pays issus de l'ancienne Union soviétique, où la fin de la guerre froide a dissipé les entraves à la manifestation d'une xénophobie et d'antipathies ethniques historiques difficiles. Par suite du vide créé en Europe Centrale et de l'Est (ECE) par le retrait de l'ancienne Union soviétique, ces États ont eu le sentiment d'être des pièces sacrifiables sur l'échiquier géopolitique.

Un tour d'horizon

Les outils de la guerre froide qui ont bien fonctionné par le passé ne semblent plus efficaces. Les Nations Unies et l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe sont incapables d'assurer à temps et de manière efficace une gestion préventive des crises et de désamorcer des conflits alimentés par le nationalisme ethnique et la xénophobie. Et les États-Unis s'occupent de plus en plus de leurs propres intérêts.

Comme par le passé, la politique étrangère russe est toujours influencée par les actes des États-Unis, de l'Europe de l'Ouest (notamment de l'Allemagne), du Japon, de la Chine, de la Turquie, de l'Iran et du Pakistan. Trois ans et demi après l'effondrement de l'ancienne Union soviétique, il faut ajouter à cette liste les voisins des «territoires étrangers rapprochés» de la Russie. Pour Moscou, la mosaïque internationale est devenue variée et incertaine.

Les États-Unis, aux prises avec leurs propres difficultés économiques, demeurent une superpuissance qui a des intérêts et des moyens mondiaux, mais donnent de plus en plus l'impression d'être en désaccord avec l'Europe de l'Ouest, dont ils se distancent. La diversité des points de vue des divers pays d'Europe a révélé l'incapacité de l'Union européenne (UE) de réaliser des consensus sur des questions comme celles de la Yougoslavie et de l'Iraq. De plus, l'intention de Washington de lever unilatéralement l'embargo sur les armes en Bosnie et sa campagne d'expansion de l'OTAN à l'est ont aggravé les tensions au sein de l'Alliance atlantique et suscité de la méfiance à Moscou. Les gains faits par les Républicains à la Chambre et au Sénat et les possibilités de blocage entre le Congrès et le président (déjà considéré comme faible au chapitre de la politique étrangère) ne sont pas de bon augure pour l'avenir. Moscou se demande dans quelle mesure Washington pourrait maintenant modifier sa politique à l'égard de la Russie.

L'Europe de l'Ouest, rongeant son frein sous la coupe de Washington mais incapable de se passer de l'appui des États-Unis en cas d'urgence, est en désaccord à la fois avec elle-même et avec l'Alliance atlantique. Elle est frustrée de son incapacité de gérer le conflit en Bosnie. Et la question d'une intégration plus profonde en matière financière, politique et de sécurité la préoccupe probablement moins que jamais. Exception faite pour l'Allemagne, l'Europe de l'Ouest a jusqu'ici eu des rapports limités avec la Russie. Et rien n'indique que l'UE libéralisera son marché dans le proche avenir pour les marchandises de la Russie ou de l'ECE.

Le gouvernement conservateur britannique est profondément divisé au sujet des avantages d'une intégration plus profonde. La France, dont la position d'influence a largement été neutralisée par l'unification de l'Allemagne, se considère toujours comme «la dirigeante» de l'Europe. Toutefois, les candidats nationalistes français aux élections de mai (parmi lesquels on prévoit que le nouveau président sera choisi) sont conscients du fait que les électeurs sont méfiants à l'égard de l'Union européenne et particulièrement sceptiques en ce qui concerne son élargissement pour inclure les États de l'ECE. Par ailleurs, la position de Paris touchant le symbolisme religieux musulman dans les écoles françaises écarte pratiquement les perspectives d'admission dans l'Union européenne d'une candidate de longue date — la Turquie — et limite implicitement l'acceptation à brève échéance de pays de l'ECE.

L'Allemagne, qui a fait les investissements les plus considérables en Russie et est considérée comme «le moteur» de l'Europe, se débat encore pour consolider sa propre intégration et élaborer une politique étrangère bien à elle. Les Allemands sont des partisans fermes de l'UE, mais même à Bonn, on fait des réserves croissantes à ce sujet.

Les pays membres de l'ancienne Organisation du Traité de Varsovie (OTV) qui ont le plus souffert après la division faite à Yalta et s'efforcent actuellement avec plus ou moins de succès de faire la transition à la démocratie et à des économies de marché libre, sont encore incapables d'être pleinement acceptés au sein de l'OTAN, de l'UE et de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), qui est l'organisme de défense de l'UE. Tout ce que l'Ouest leur a offert jusqu'ici est le programme Partenariat pour la paix (PP), qui englobe, en plus des pays membres de l'ancienne OTV, toutes les républiques de l'ancienne Union soviétique et un certain nombre d'États européens neutres. Cette acceptation tiède suscite des sentiments de vulnérabilité et de rejet. Après avoir contrôlé ces États pendant plus de quarante ans, Moscou n'est pas disposée à voir son influence remplacée par celle d'autres puissances dans une région qu'elle considère d'intérêt stratégique fondamental.

Parmi les pays moins développés de l'Asie du Sud-Ouest, la Russie essaie de cultiver les anciennes relations soviétiques avec l'Inde, qui est en passe de devenir l'État militaire dominant de la région et constitue, aux yeux de Moscou, un pendant naturel au Pakistan. D'après la publication World Resources 1990-91, l'Inde comptera, d'ici l'an 2025, la plus forte population au monde, soit deux milliards d'habitants, comparativement à 1,5 milliard pour la Chine.

Tous les États, y compris les plus développés, continueront, au moins jusqu'au premier quart du prochain siècle, de dépendre du pétrole en tant que ressource énergétique. La majeure partie des réserves mondiales de pétrole, dont une certaine quantité se trouve dans les anciennes républiques soviétiques, est encore entre les mains des États musulmans séculaires et fondamentalistes moins développés. Cette ressource continuera à jouer un rôle important dans l'établissement de la politique nationale de tous les pays industriels, y compris la Russie. L'unité de but des partenaires de la Coalition lors de la guerre du Golfe a fait voir l'importance que revêtait le pétrole pour les pays développés.

La Russie maintenant

A l'heure actuelle, si on regarde le beau côté des choses, la réforme se poursuit, au petit bonheur sans doute, tandis que la fédération, dépourvue de structures démocratiques solides, recherche son identité; elle n'a pas de force militaire solide (à part ses armes nucléaires); elle cherche à appliquer une politique monétaire responsable afin de ne pas compromettre sa position auprès du FMI et du G-7; elle cherche à faire gouverner le pays par un président et un parlement élus par le peuple; elle a adopté une Constitution; elle tolère pour la première fois les médias qui portent des jugements critiques et la nomination d'un commissaire aux droits de la personne; ensemble, ces deux entités ont assuré directement au public des comptes rendus non censurés de la crise tchétchène.

Par contre, le pays est toujours divisé par les dissensions, l'idéologie, une économie chaotique et l'incertitude politique. Il n'est donc pas étonnant que son bilan au chapitre du bon gouvernement soit moins qu'impressionnant. Les décisions importantes en matière de sécurité et de politique étrangère semblent être prises par quelques membres d'une élite dotée de pouvoir au sein du Conseil de sécurité et par un gouvernement nommé, qui ne consultent à peu près pas le parlement.

Les résultats inattendus des élections de 1993 et l'évolution apparente de la politique étrangère russe survenue depuis lors ont confirmé l'opinion majoritaire selon laquelle des facteurs comme une contribution plus active de Moscou à la protection des Russes vivant dans les «territoires étrangers rapprochés», le degré de respect international de la Russie et la protection de ses ressources revêtaient assez d'importance pour influer sur l'élaboration des politiques gouvernementales.

Intérêts actuels de la politique étrangère russe

En Russie, comme dans la plupart des États, les détails de la politique étrangère sont déterminés par une élite gouvernementale : ministères «puissants» (Affaires étrangères, Défense et Sécurité), groupes d'experts et exécutif, président compris. Des comités parlementaires (de la douma) chargés des affaires étrangères ont été formés, mais le gouvernement en garde le contrôle et la question est peu discutée à la douma. Comme jadis, le gouvernement paraît capable de contrôler les questions de ce genre en les mettant à l'ordre du jour ou en les écartant pour servir des fins politiques particulières.

En raison du lourd atavisme expansionniste et impérialiste de la Russie, on est naturellement porté à rechercher des parallèles avec l'ancien modèle de politique étrangère tsariste et soviétique lorsqu'on porte un jugement sur la politique étrangère actuelle de Moscou. Or, à cette étape de la transition de la Russie à la démocratie et à une économie de marché, c'est là une chose dangereuse à faire. Certes, la situation actuelle (armée divisée, désorganisée et démoralisée incapable d'agir efficacement) exclut les aventures étrangères, mais non la poursuite des intérêts nationaux.

La politique étrangère russe est multiple; on peut la comparer à une série de cercles concentriques. Le cercle interne est constitué par les anciennes républiques soviétiques, ou «territoires étrangers rapprochés»; ceux-ci représentent actuellement une préoccupation prioritaire pour Moscou en raison de leurs liens économiques et de leur instabilité réelle et potentielle. Les cercles successifs suivants sont : l'Europe de l'Ouest (l'UE, l'OSCE, l'OTAN) et, comme sous-groupe distinct, les États de l'ancienne Organisation du Traité de Varsovie (OTV); la Chine et le Japon; l'Asie du Sud-Ouest; enfin, d'autres questions d'envergure mondiale. Les relations avec les États-Unis se superposent à toutes les questions.

La politique étrangère russe dans les «territoires étrangers rapprochés»

Au cours des trois dernières années, la politique de Moscou à l'égard des «territoires étrangers rapprochés» a évolué au fur et à mesure que les intérêts géopolitiques et économiques de la Russie ont projeté ces pays au centre de ses objectifs de politique étrangère. L'existence de minorités russes dans chacun de ces pays constitue un facteur déterminant. La Russie ne pourrait absorber la multitude d'immigrants potentiels en provenance des «territoires étrangers rapprochés». Ces pays sont tous différents les uns des autres, et nul n'est traité de la même manière par Moscou, qui semble privilégier un mélange de traités de la CEI et d'ententes bilatérales.

L'intérêt actuel de la Russie à l'égard des «territoires étrangers rapprochés», où vivent 25 millions de Russes, procède de facteurs économiques, politiques et de sécurité. Mais il s'agit non pas tant d'impérialisme expansionniste que d'une poursuite défensive d'influence en vue de protéger des intérêts nationaux considérés comme fondamentaux. Même lorsque l'URSS se désintégrait, Eltsine, décrit comme l'architecte du démembrement, appuyait le traité de l'union d'États souverains mis de l'avant par Gorbatchev pour préserver l'Union soviétique.

Après le coup de 1991, Eltsine a été le principal avocat de l'accord de Belovezhskaya pour une Communauté d'États indépendants (CEI) qui, selon lui, offrait le seul moyen de préserver une région géographique intégrée. Dans son livre, The Struggle for Russia (La lutte pour la Russie), Eltsine écrit, au sujet de la CEI :

(Traduction)«Ce n'était pas une question de désintégration de parties de l'ancien empire, même si celles-ci avaient été conquises et annexées il y a des siècles. L'intégration culturelle, sociale, économique et politique allait tôt ou tard faire son oeuvre, et ces parties se trouveraient encore dans une zone de coopération commune.»

À de nombreux égards, Eltsine avait raison. En décembre 1991, le morcellement de l'empire soviétique en quinze États individuels a rendu inopérantes les dispositions politiques, économiques et sociales antérieures et occasionné un chaos économique immédiat dans les nouveaux États. Le démembrement a en outre donné libre cours à des divergences ethniques et culturelles longtemps réprimées qui ont vite déclenché des conflits dans certains États et une instabilité instantanée le long des frontières de la Russie. Dans une certaine mesure, les questions ethniques ont débordé dans la fédération elle-même (cas de la Tchétchénie, de l'Ossétie du Nord et de l'Ingouchie) et soulevé le problème de son instabilité.

Presque aussitôt, des conflits se déclarèrent dans trois régions, soit la Transcaucasie, la Bessarabie et l'Asie centrale. En Transcaucasie, la guerre qui couvait depuis 1988 entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan au sujet du Nagorny-Karabakh éclata au grand jour. En 1992, la guerre civile avait aussi éclaté en Géorgie lorsque le président élu par le peuple, M. Gamskhurdia, avait été déposé. En Moldova (Bessarabie), des affrontements eurent lieu au sujet de la région dissidente du Dniestr. Au Tadjikistan, en Asie centrale, un conflit éclata entre les rebelles pro-islamiques et l'ancien gouvernement communiste.

Après trois ans de souveraineté, les républiques indépendantes de l'ancienne Union soviétique constatent qu'il est plus compliqué d'exister en tant que nations que de s'affranchir de la domination de Moscou. Le démembrement de l'URSS les a toutes laissées en déséquilibre politique et économique (en raison de la spécialisation économique créée par l'ancienne Union soviétique) et sans système de remplacement à portée. La lutte avec les concepts peu familiers de la démocratie, de l'autorité de la loi, des élections honnêtes, des droits des citoyens de former des partis politiques et de la liberté de parole, de presse et de religion s'est révélée énorme pour la plupart des nouvelles républiques. La possibilité que l'un ou l'autre des États de la CEI soit accepté au sein de l'Union européenne est très éloignée. A l'exception de quelques observateurs des Nations Unies et de l'OSCE, seules des troupes russes ont participé aux opérations de maintien de la paix dans des secteurs de conflits, car, jusqu'à récemment, aucun autre pays n'était disposé à y contribuer. On attend actuellement l'accord de la Russie touchant une proposition de l'OSCE d'envoyer un contingent multilatéral de maintien de la paix en Azerbaïdjan.

Les républiques d'Asie centrale

Les cinq républiques musulmanes d'Asie centrale (Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan, Turkménistan, Ouzbékistan), qui confinent au «croissant doré» de la production de stupéfiants (Pakistan, Afghanistan, Iran), sont particulièrement défavorisées. Sociétés de clans ne possédant aucune tradition d'existence à titre d'États indépendants, dépourvues à toutes fins utiles de forces militaires et dotées de frontières arbitraires apparemment tracées pour satisfaire aux impératifs administratifs stalinistes (diviser pour régner), elles sont les moins bien préparées à l'indépendance. En juillet 1991, dans les derniers jours de l'URSS, elles avaient toutes voté en faveur du nouveau traité de l'union de Gorbatchev, dans l'espoir qu'il prévaudrait dans sa version révisée. Il n'est donc pas étonnant qu'elles se soient jointes rapidement au commonwealth d'États indépendants (CEI) en tant que nouvelles républiques souveraines après le démembrement de l'URSS (IISS Strategic Survey 1991-92). Elles appuient fermement, depuis lors, le resserrement des liens économiques et, dans certains cas, l'intégration militaire au sein de la CEI.

Contrairement au Kirghizistan et au Tadjikistan, les républiques du Kazakhstan, du Turkménistan et de l'Ouzbékistan possèdent des gisements miniers commercialement importants et des sources d'hydrocarbures de proportions mondiales qui dénotent des possibilités de croissance économique. Ces ressources ont suscité l'intérêt d'investisseurs étrangers en provenance de l'Iran, de la Turquie, du Pakistan, de la Chine, du Japon, de l'Allemagne et, en particulier, des États-Unis (secrétaire intérimaire Talbott, 3 mai 1994). Peu de ces investisseurs possèdent les capitaux nécessaires, et ceux qui les ont sont découragés de faire des investissements majeurs par les coûts de prospection et de transport et par l'instabilité politique potentielle de la région.

Une question économique à l'étude qui a de l'importance pour Moscou porte sur le choix de parcours possibles pour la construction de pipelines de transport du gaz et du pétrole (via l'Iran, la Turquie ou la Russie) et d'autres voies de transport qui contourneraient la Russie. Même si celle-ci reste la puissance géopolitique dominante dans la région, elle n'est pas en mesure d'offrir une aide économique majeure à ces républiques.

La Russie poursuit ses objectifs au sein de la CEI en négociant, au comité économique inter-États qui surveille le commerce, des projets d'ententes selon lesquelles elle paierait la moitié des coûts mais obtiendrait la moitié des voix et des opérations monétaires internationales. Elle a en outre mis en train un certain nombre d'ententes sur la sécurité collective destinées à défendre les frontières de la CEI et à assurer certains droits fondamentaux aux troupes russes, par exemple, au Kazakhstan (Reuter, 23 janvier 1995).

Une force de maintien de la paix de la CEI, composée essentiellement de Russes et où l'Ouzbékistan et le Kirghizistan sont représentés à titre symbolique, est déployée, en vertu du traité de Tachkent de 1992 sur la sécurité collective, le long de la frontière entre le Tadjikistan et l'Afghanistan. En partie montagneux et en partie désertique, le Tadjikistan a une population de 5,1 millions d'habitants comprenant des minorités russe et ouzbek. C'est la plus pauvre des républiques d'Asie centrale; son économie est actuellement au bord de l'effondrement. Le gouvernement ex-communiste nouvellement réélu compte sur un contingent de la CEI regroupant 25 000 militaires russes (Krasnaya Zvezda, 24 décembre 1993) et sur l'aide économique de Moscou pour remporter la lutte contre les clans rivaux qui forment l'opposition. A moins que les radicaux de l'aile gouvernementale et les groupes pro-islamiques et démocrates de l'opposition ne conviennent de se réconcilier, ce à quoi Moscou est favorable, les perspectives de survie du Tadjikistan à titre d'État indépendant sont incertaines.

Jusqu'ici, la Russie a poursuivi prudemment ses intérêts en matière de politique étrangère dans les États d'Asie centrale et profité de la situation qui y existe, soit que le taux de croissance du PIB de toutes les républiques est négatif et que leurs dirigeants voient peu d'autres possibilités. Le président du Kazakhstan, Nursultan Nazarbayev, a résumé la situation en ces termes : «En cédant une partie de notre souveraineté, nous gagnons sans rien perdre» (Almaty Panorama, 22 octobre 1994).

En plus de maintenir la stabilité sociale et militaire en Asie centrale, Moscou espère contrer les avances faites par des organismes comme l'organisation de coopération économique (OCE), qui s'intéresse au commerce et compte parmi ses membres l'Afghanistan, l'Azerbaïdjan, l'Iran, le Pakistan, la Turquie et les cinq États de l'Asie centrale. Moscou vise à atteindre ce but en protégeant la frontière sud de la CEI et en créant des conditions propres à étendre la participation russe à la prospection et au transport des ressources.

La Transcaucasie

La Transcaucasie, qui a une importance stratégique, est actuellement la région la plus instable flanquant la frontière sud-ouest de la Russie. Les trois États qui la composent, soit la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan, qui sont tous des républiques de l'ancienne Union soviétique, sont dévorés par des conflits territoriaux interethniques. Ces affrontements sur trois fronts ont entraîné l'effondrement économique de la région et l'ont rendue dépendante de la Russie pour les biens de première nécessité. Les dirigeants nationaux ont imposé la loi martiale dans une tentative pour prévenir un effondrement civil total et pour venir à bout des problèmes d'extrémisme politique, de drogue, de crime et de corruption qui y sévissent. Moscou craint que, si ces conflits ne sont pas maîtrisés, ils ne s'étendent à la Caucasie russe.

L'intérêt prioritaire de la Russie dans cette région consiste à maintenir la sécurité et l'intégrité territoriale des trois États militairement faibles et à garder les voies de transport ouvertes. Il faut pour cela empêcher les conflits de s'étendre.

Le potentiel économique de la région — en particulier les champs de pétrole et de gaz inexploités de l'Azerbaïdjan dans la mer Caspienne — est également important pour Moscou. En septembre 1994, le gouvernement de l'Azerbaïdjan a négocié avec six compagnies, dont Western BP et Turkish Petroleum, une entente d'une valeur de sept à neuf milliards de dollars. Même si Russian Lukoil est partie à celle-ci, les parcours des pipelines ne sont pas précisés. La Russie s'oppose à l'entente, car elle craint que les nouveaux parcours projetés ne la contournent. Moscou soutient que les États riverains de la mer Caspienne devraient décider de l'exploration de son littoral et que les ententes conclues à l'époque soviétique devraient rester en vigueur (The Estimate, 16-29 septembre 1994).

La politique étrangère de la Russie dans cette région a toujours comporté un volet militaire qui différait seulement dans les détails d'un État à l'autre. Pendant près de deux siècles, les Russes et les Arméniens se sont considérés comme des alliés naturels face aux Turcs, et ces liens n'ont pas changé de manière fondamentale après le démembrement de l'URSS.

Les relations de la Russie avec la Géorgie et l'Azerbaïdjan ont été gâchées par divers excès. Pas plus tard qu'en avril 1989, des troupes soviétiques ont tué des manifestants pacifiques à Tbilissi (Géorgie); en janvier 1990, l'URSS a imposé l'état d'urgence à Bakou (Azerbaïdjan) et 100 Azeris ont alors été tués. Il n'est donc pas étonnant que l'Azerbaïdjan et la Géorgie aient été les dernières anciennes républiques soviétiques réticentes à se joindre à la CEI et ce, uniquement après avoir épuisé toutes les autres possibilités.

Dans ses relations bilatérales avec l'Azerbaïdjan et la Géorgie, Moscou a exploité pleinement l'agitation et les conflits politiques, tant interethniques que territoriaux, pour atteindre ses objectifs, et a parfois eu recours à des méthodes grossières consistant à diviser pour régner. A défaut d'offres d'aide de la part de l'Ouest, le président de la Géorgie, M. Chevardnadzé, a jugé n'avoir pas d'autre choix que de se joindre à la CEI. Déterminée à conserver la maîtrise de la situation en Azerbaïdjan, Moscou rend actuellement difficile la participation de troupes de l'OSCE aux opérations de maintien de la paix au Nagorny-Karabakh. De son côté, le président de l'Azerbaïdjan, M. Aliev, qui a vu la Géorgie devenir un État satellite ruiné, est résolu à ce qu'une force de maintien de la paix à prédominance russe ne soit pas chargée de pacifier cette région.

La Transcaucasie demeure néanmoins instable et, à défaut de solutions mutuellement acceptables aux problèmes ethniques et territoriaux, les perspectives de paix restent incertaines. L'effondrement économique complet de la Géorgie et la situation économique seulement légèrement meilleure des deux autres États nécessitent, de la part de la Russie, une aide économique que Moscou peut difficilement se permettre d'offrir.

L'Ukraine

Les instruments de la politique étrangère russe à l'égard de l'Ukraine sont plus complexes que ceux élaborés dans le cas des autres républiques. Néanmoins, cette politique reste axée sur la sécurité et l'économie dans cette région, qui se trouve entre l'ECE et la Russie et est essentielle aux intérêts fondamentaux de Moscou. Pour l'Ukraine, l'indépendance et l'intégrité territoriale sont fondamentales.

La majorité des Russes trouve difficile d'accepter que l'Ukraine soit un État distinct; les Ukrainiens, pour leur part, ont une préoccupation dominante au sujet des Russes, qu'ils considèrent comme une menace à l'indépendance de leur pays, en même temps que son protecteur. Ces attitudes divergentes résultent de l'histoire : guerres, pogroms et exploitation pendant près de 400 ans d'union; patrimoine slave commun; le potentiel économique de chaque nation, leur profonde intégration économique et leur coopération politique des 70 dernières années; leurs populations hétérogènes, et le déploiement des plus importantes armées de la région.

En proposant l'accord de Belovezhskaya, qui a établi la CEI, Moscou avait espéré que des éléments importants de souveraineté, en particulier ceux qui ont trait aux forces militaires et à la politique économique, resteraient sous contrôle conjoint ou fédéral. Mais cela allait à l'encontre de l'objectif de l'Ukraine de constituer un commonwealth souple d'États complètement indépendants. L'Ukraine «nationalisa» toutes les forces classiques de l'ancienne URSS sur son territoire et leur fit prêter le serment d'allégeance. Du jour au lendemain, elle hérita de 700 000 militaires et fut le premier des nouveaux États indépendants à constituer une armée. Malgré ses réticences, Moscou dut se résigner à abandonner son idée initiale de forces de la CEI et s'incliner.

L'insistance mise par Kiev à posséder ses propres forces armées et son désir de «contrôler» les armes nucléaires se trouvant sur son territoire ont marqué le début de relations acrimonieuses avec Moscou. Les principales divergences qui les opposent encore concernent la Crimée, la division de la flotte de la mer Noire et la fourniture de ressources énergétiques. Ce que Kiev considère comme l'intransigeance des Russes sur ces questions a renforcé la conviction des nationalistes ukrainiens selon laquelle la Russie constitue leur principale menace.

Incapable d'entrer en concurrence avec l'Ouest sur le plan économique, l'Ukraine prend actuellement, sous l'impulsion de son nouveau président, M. Kuchma, des mesures pour lier plus étroitement son avenir économique à celui de la Russie. La Russie, le Bélarus, l'Ukraine et le Kazakhstan sont sur le point de conclure un accord visant la convertibilité de leurs monnaies, une union douanière et le libre échange. Kiev a en outre décidé de se débarrasser des armes nucléaires et de se conformer aux obligations du traité START-1, ce qui lui a valu une aide financière de l'Ouest.

Les relations économiques entre l'Ukraine et la Russie sont étroites. L'Ukraine dépend de la Russie et du Turkménistan (où elle avait contracté des dettes considérables) pour satisfaire à 80 p. 100 de ses besoins de gaz et de pétrole. L'industrie russe dépend pour sa part de l'Ukraine aux chapitres des produits agricoles, du génie mécanique, de la fabrication d'instruments et de l'approvisionnement en tuyaux pour l'industrie des combustibles. Étant donné la ruine de son économie et son incapacité de payer ses dettes, toutefois, l'Ukraine reste à la merci de la Russie pour son approvisionnement en énergie et risque d'être perdante dans toute entente commerciale avec celle-ci.

Jusqu'ici, la politique étrangère officielle de la Russie à l'égard de l'Ukraine a été soigneusement calculée pour éviter les affrontements directs sur des questions délicates comme celles de la Crimée et de la flotte de la mer Noire. Moscou conserve toutefois des leviers politiques, économiques et militaires auxquels Kiev, dans sa position de faiblesse, peut difficilement rester insensible. Il ne fait aucun doute que les deux pays ont besoin l'un de l'autre; la question est de savoir quel genre de relation sera le plus fructueux.

La Moldova

La Moldova et la Roumanie formaient un seul pays jusqu'en 1940, année où la première est devenue la république socialiste soviétique de Moldavie. Celle-ci a proclamé son indépendance en août 1991. La région slave (principalement russe et ukrainienne) du nouveau pays, située au delà du Dniestr, craignant la fusion avec la Roumanie, proclama alors sa propre indépendance. Les hostilités ont éclaté lorsque le gouvernement moldove est intervenu militairement, en 1992.

Six pays ont des intérêts économiques, ethniques et de sécurité dans la région, soit : la Moldova elle-même, la Roumanie et l'Ukraine, qui ont des frontières communes, ainsi que la Russie, la Turquie et la Bulgarie, pour des raisons ethniques et autres. La situation stratégique de la région lui vaut d'être qualifiée de «porte des Balkans», et elle a souvent servi de route aux envahisseurs. La politique établie de la Russie en Moldova consiste à protéger les droits des nationaux russes. Mais le conflit ethnique qui a fourni l'occasion d'y déployer des troupes russes a aussi effectivement étouffé ce qu'on considérait comme les ambitions de la Roumanie, empêché l'Ukraine d'intervenir et assuré l'adhésion de la Moldova à la CEI et le maintien de l'interdépendance économique. La région a en outre été pacifiée.

La Russie a convenu de retirer ses forces militaires de la Moldova et du Transdniestr dès qu'une entente politique garantissant la protection des nationaux russes aura été conclue. Un plan provisoire dans ce sens, prévoyant le retrait des troupes russes dans un délai de trois ans après qu'une entente politique entre la Moldova et la région du Transdniestr aura été conclue, a été accepté. Mais, vu l'incompatibilité des positions de la Moldova et du Transdniestr (fédération et autonomie contre indépendance), il est peu probable qu'une telle entente soit conclue rapidement. Par ailleurs, le commandant discuté des forces russes en Moldova, le général Lebed, a déclaré que le retrait exigerait 45 mois à compter du moment où la décision serait prise (Janes Intelligence Review, septembre 1994).

Il reste à voir si les forces russes se retireront de la région ou non. Pour l'instant, en maintenant la paix, Moscou s'y est assuré une influence sur les questions de politique et de sécurité et, comme à Kaliningrad, entretient une présence militaire dans une zone d'importance stratégique.

Le Bélarus

La Russie et le Bélarus slave, qui a été l'un des promoteurs et des plus fervents partisans de l'accord de Belovezhskaya sur le CEI, entretiennent des relations étroites. Dans un pays où la langue commune prédominante est le russe, qui dispose de lois libérales en matière de citoyenneté et où les autorités se préoccupent peu de la culture bélarussienne, il n'y a aucun conflit ethnique entre les Bélarussiens, qui forment 80 p. 100 de la population, et les autres minorités.

L'Ouest s'est peu intéressé au Bélarus. Minsk a été la première à renoncer à ses missiles nucléaires et a observé les dispositions du traité CFE sur la réduction des armes des forces classiques en Europe. Cette situation pourrait changer, car le Bélarus insiste pour qu'on ne détruise pas les rampes de lancement des missiles nucléaires de peur d'occasionner des «dégâts écologiques irréparables» (ministre de la Défense du Bélarus, 26 janvier 1995 - Reuter).

Le Bélarus, qui confine à la Pologne à l'ouest, a une importance stratégique pour la Russie. Il chevauche les marais du Pripet, qui ont toujours diviser en deux partie, les evahisseurs en provenance de l'est comme de l'ouest. C'est une importante voie d'accès aux pays Baltes et à la mer Baltique au nord, et à l'Ukraine au sud. Il procure par ailleurs les principales voies de transport dans l'axe est-ouest entre la Russie et l'Europe ainsi qu'entre les pays Baltes et la mer Noire.

Moscou est manifestement satisfaite de ses rapports avec le Bélarus. Les politiques qu'elle y a appliquées ont été fructueuses : la Russie satisfait à 90 p. 100 des besoins énergétiques du Bélarus, lui fournit 70 p. 100 de ses matières premières et absorbe 60 p. 100 de ses exportations; elle exerce de ce fait un contrôle réel sur l'économie de sa voisine. Il est douteux que Moscou cherche à resserrer davantage ces liens ou souhaite le faire. Elle appréhende l'union monétaire, convenue en principe avec Minsk en août dernier, car cela l'obligerait à renflouer une économie en train de s'effondrer et à engager des dépenses qu'elle n'a pas les moyens de faire. Une fusion officieuse future est possible, mais elle serait contrôlée par Moscou. Les premières mesures dans ce sens ont été prises tôt cette année lorsque le Bélarus, le Kazakhstan et la Russie ont signé une série d'ententes reconnaissant une union douanière et qui pourraient effectivement unifier leurs armées et supprimer leurs frontières. L'expansion de l'OTAN à l'est pourrait également accélérer le processus de fusion.

Dans une large mesure, le Bélarus actuel continue d'être la plus «communisée» des républiques de la CEI. Le gouvernement actuel, qui est presque complètement russifié, dispose d'un semblant d'armée faible et ne s'est pas opposé à la présence de forces russes sur son territoire. La Russie a demandé et obtiendra probablement la permission de continuer à utiliser les installations bélarussiennes pour ses troupes.

Les pays Baltes

La situation des pays Baltes ne se compare pas à celle des autres républiques. Certes, il existe des désaccords entre la Lituanie, la Lettonie et l'Estonie. Mais toutes trois ont insisté pour que les troupes russes se retirent de leur territoire et refusé de se joindre à la CEI, cherchant plutôt à s'intégrer aux structures économiques et de sécurité de l'Ouest. Le problème de la situation des grandes minorités russes, qui se posait en Lettonie et en Estonie, est en voie de se résoudre lentement.

Deux facteurs concurrents ont déterminé la politique étrangère russe dans les pays Baltes. Le premier, d'importance primordiale, a été le besoin, pour des raisons de sécurité, de garder le contrôle de ce que l'on considère comme une importante région géostratégique qui commande les voies d'accès des pays Baltes à la Russie. Le second, d'ordre politique, a été le besoin d'apaiser la sensibilité de l'Ouest à ce qui est considéré comme l'ingérence de la Russie dans les affaires internes des trois États baltes, étant donné les circonstances de leur annexion, en 1940, en vertu d'accords secrets conclus entre l'Union soviétique et le Troisième Reich. Ici encore, l'ethnicité et les questions économiques ont joué en faveur de la Russie.

Moscou a effectivement lié le retrait de ses troupes aux violations des droits de la personne intéressant la minorité russe. Elle a en outre fait miroiter le statut de la nation la plus favorisée, après avoir imposé des tarifs douaniers prohibitifs. La Lituanie et la Lettonie dépendent d'un commerce étendu avec la Russie. L'Estonie est moins vulnérable en raison de ses liens avec la Finlande et avec d'autres pays nordiques. En août 1994, toutes les troupes russes s'étaient retirées des pays Baltes et la question de la citoyenneté des grandes minorités russes était en voie de résolution. En attendant un accord entre Vilnius et Moscou au sujet des règles devant régir le transit des troupes à Kaliningrad, les questions de frontières ont été mises en veilleuse. Ici encore, les réalités économiques et ethniques ont trouvé un écho commun à Moscou.

L'Europe

Les facteurs déterminant la politique de la Russie à l'égard de l'Europe sont le besoin d'obtenir une aide économique et celui d'écarter toute menace militaire occidentale, particulièrement en provenance de l'Allemagne. Pendant la guerre froide, l'avance de l'Allemagne de l'Ouest à l'est a été neutralisée par l'existence de l'Allemagne de l'Est et par les impératifs de l'unification. Tel n'est plus le cas. Dans le contexte actuel, l'orientation de la politique étrangère des États de l'ancienne Organisation du Traité de Varsovie, y compris leurs positions en matière politique, économique et militaire, est importante pour Moscou. Celle-ci veut en effet éviter la création d'une grande coalition d'États ligués contre la Russie, coalition qui engloberait les États de l'Europe centrale et de l'Est (ECE), que Moscou considère comme faisant partie de sa sphère géostratégique.

Les Russes ont appuyé le traité CFE tout en réclamant des ajustements dans le Caucase du Nord et en mettant de l'avant l'idée de placer la sécurité de la région sous les auspices de l'OSCE. Cette idée n'a pas encore été pleinement définie, mais, d'après un article paru dans la Nezavisimaya Gazeta du 23 février 1994, elle supposerait la formation d'une zone neutre englobant les États de l'ECE et les républiques occidentales de l'ancienne Union soviétique (pays Baltes, Bélarus, Moldova et Ukraine) à l'intérieur de laquelle l'activité des forces armées serait limitée à la «défense non agressive» et les États se verraient garantir la souveraineté. Comme on pouvait s'y attendre, l'Ouest a repoussé cette idée d'espace géopolitique, car elle reviendrait à étendre l'influence politique de la Russie.

Moscou a été ambivalente au sujet du maintien de la présence de l'OTAN en Europe, car elle voit dans l'Alliance une menace militaire, mais aussi un contrepoids nécessaire à l'Allemagne. On a mis une sourdine aux demandes officielles de dissolution de l'OTAN, mais les représentants russes continuent de faire des objections à son expansion à l'est.

La participation de la Russie aux opérations internationales de maintien de la paix en Yougoslavie à compter de 1992 lui a permis de regagner prestige et influence sur la scène internationale et de souligner la détermination du gouvernement à prévenir les actes d'agression. Même si, au début, elle a été tenue à l'écart du processus décisionnel des Nations Unies et de l'OTAN, Moscou a négocié des cessez-le-feu et gagné l'appui des Serbes; à sa grande satisfaction, elle s'est ainsi infiltrée dans le processus décisionnel et élevée au rang de «grande puissance». En faisant valoir les préoccupations des Serbes au sujet des sanctions, elle a toutefois trahi son penchant pour les arrangements régionaux bipolaires avec lesquels les Russes se sentent manifestement plus à l'aise. Cela dit, la participation de Moscou à des opérations internationales de maintien de la paix a établi un précédent lui permettant de solliciter l'appui des Nations Unies pour ses propres activités de maintien de la paix dans les «territoires étrangers rapprochés».

Étant donné, d'une part, l'instabilité de la situation économique et, d'autre part, la fragilité des institutions démocratiques en Russie, Moscou est en mauvaise posture pour poursuivre des objectifs de politique étrangère en Europe. Malgré tout, l'instabilité politique, les conflits entre minorités et les contestations de frontières dans certains pays (notamment la Bulgarie, la République tchèque, la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie) pourraient fournir aux Russes un moyen d'étendre leur rayon d'action. Mais il est peu probable que cela se produise à court ou à moyen terme, c'est-à-dire aussi longtemps que la réforme économique, qui dépend de l'appui économique et financier de l'Ouest, demeurera la priorité de Moscou.

L'Asie

Un des grands objectifs de la politique de Moscou a consisté à éviter d'accroître ses divergences avec la Chine et le Japon et à normaliser autant que possible ses relations avec Pékin et Tokyo. A première vue, ces efforts ont été plus fructueux en ce qui concerne la Chine, bien qu'il subsiste encore un certain nombre de questions litigieuses, comme celle de l'immigration chinoise.

En septembre 1994, les deux parties ont publié une déclaration conjointe prévoyant qu'elles ne pointeraient pas leurs missiles nucléaires l'une vers l'autre et signé un accord sur la délimitation du secteur ouest de la frontière entre la Russie et la Chine. Avec l'entente de 1991, cet accord réglerait, dit-on, 99 p. 100 des querelles de frontières.

La question des îles Kouriles, occupées par l'Union soviétique à la fin de la Seconde Guerre mondiale et réclamées par le Japon, étant toujours irrésolue, les relations officielles entre les deux pays restent froides. Néanmoins, les deux gouvernements ont refusé d'insister sur leurs divergences et, en septembre dernier, les premiers exercices de sauvetage nippo-russes jamais tenus ont eu lieu dans la mer du Japon; trois navires de sauvetage russes et un japonais, assistés de trois hélicoptères et d'un avion, y ont participé (Izvestya, 14 septembre 1994).

On estime qu'à long terme les relations avec la Chine risquent d'être plus menaçantes que celles entretenues avec le Japon démocratique. L'évolution des événements intérieurs pourrait raviver le nationalisme de la Chine et faire renaître son appétit d'expansion vers le nord. En pareil cas, la neutralité et la souveraineté de la Mongolie pourraient constituer un facteur important pour la sécurité de la Russie en Asie (Nezavisimaya Gazeta, 23 février 1994).

L'Inde et Iran

La Russie s'est efforcée de rester en contact avec les plus importants clients de l'ancienne Union soviétique, comme l'Inde et l'Iran, en leur vendant des armes et en continuant de leur fournir de l'aide en matière de formation. Son appartenance au Conseil de sécurité des Nations Unies assure à Moscou le statut de grande puissance et garantit l'importance de sa coopération sur un point aussi crucial que le maintien du cadre de non-prolifération des armes nucléaires et autres engins de destruction massive. En même temps, le contrôle de l'exportation des missiles, de la technologie s'y rapportant et des armes classiques que suppose cette position non seulement va à l'encontre des avantages que pourrait retirer la Russie d'une politique nationale favorable aux exportations illimitées d'armes, mais les annule. En dernière analyse, toutefois, cela pourrait n'avoir pas beaucoup d'effet sur le commerce quasi légitime des armes poursuivi par des entrepreneurs.

Les États-Unis

Les relations avec les États-Unis, que Moscou considère comme la principale puissance économique internationale et le gestionnaire de fonds essentiels à la réforme et à la relance de la Russie, influent dans une certaine mesure sur tous les aspects de la politique étrangère russe. On croit à Moscou que la Russie demeure au centre de la politique étrangère américaine (document de la Russian Academy of Sciences, 1993), au même titre que les États-Unis occupent une place importante dans les calculs de la Russie. Les initiatives russes, par exemple, dans les «territoires étrangers rapprochés», tiennent compte d'un niveau de tolérance présumé exister à la Maison-Blanche. Jusqu'ici, Washington a affiché une attitude modérée touchant les «territoires étrangers rapprochés», comme le révèlent les propos suivants tenus par le président Clinton lors d'une entrevue donnée en juillet 1994 : «Les États-Unis appuieraient les démarches volontaires d'anciennes nations du bloc soviétique en vue de s'unir de nouveau à la Russie au sein d'une fédération européenne de l'Est élargie» (The Citizen, 4 juillet 1994).

Moscou et Washington ont aussi un point de vue commun sur un certain nombre d'autres questions importantes, comme la coopération stratégique en matière nucléaire, la CBW et la non-prolifération, y compris le TNP. Elles sont par ailleurs divisées sur d'autres points, par exemple, le Traité concernant les systèmes de missiles antimissiles, l'exécution du traité CFE sur le désarmement, l'exploitation à des fins agressives des ressources de la Russie et des «territoires étrangers rapprochés» par des compagnies étrangères, et les droits des minorités. Il y a donc dans les relations entre les États-Unis et la Russie une dichotomie selon laquelle la rivalité stratégique semble céder le pas à la coopération stratégique, mais les désaccords dans une large mesure non stratégiques continuent de résister aux efforts bilatéraux visant à les résoudre.

L'utilisation de la force contre la Tchétchénie, que l'Administration américaine a d'abord qualifiée d'affaire interne pour ensuite s'en préoccuper face au carnage fait par les bombardements russes, apportera de l'eau au moulin du Congrès républicain pour distancer les États-Unis de la Russie. Dans l'ensemble, cela n'aura probablement aucun effet sur la politique générale de l'Administration d'appuyer la stabilité en Russie, mais fera que Moscou aura plus de difficulté à atteindre son objectif de devenir un «partenaire égal».

Évaluation

Toutes les frontières entre les États successeurs et l'ancien Union Sovietique sont contiguës; certains ont affaire à des puissances étrangères qui entretiennet des griefs géopolitiques, économiques et religieux de longue date. «Nous faisons face, tout autour de nous, aux intérêts très divers et très concurrents d'autres pays», dit M. Eltsine dans son livre (The Struggle for Russia).

Nombre des nouveaux États qui sont nés n'ont pas d'autres structures gouvernementales que celles qui existaient immédiatement auparavant, et il s'y est révélé difficile et conflictuel d'en édifier de nouvelles. Il n'est donc pas étonnant que beaucoup d'entre eux se tournent vers la Russie et s'appuient sur les liens militaires et économiques établis précédemment pour éviter l'effondrement interne, même au risque de perdre une partie de leur souveraineté.

Dans la poursuite des buts de sécurité économique et militaire de sa politique étrangère à l'intérieur de ce qu'elle considère comme son espace géopolitique, la Russie tire parti de la situation existante. Moscou encourage les tendances vers l'interdépendance en matière économique et de sécurité qui ont pris naissance dans certains pays des «territoires étrangers rapprochés». A l'heure actuelle, toutefois, le but d'interdépendance n'est pas synonyme d'intégration parce que Moscou n'a pas en ce moment les moyens de prendre le contrôle et d'assumer la responsabilité de ces pays. Le fardeau financier occasionné par le subventionnement de ces républiques a été une des causes de l'effondrement de l'Union soviétique et aide à expliquer la réticence de Moscou à poursuivre l'intégration monétaire avec le Bélarus. L'extension de l'influence russe au delà des frontières du CEI dépasse également ses moyens actuels.

La Russie s'appuie sur le recours aux leviers de la sécurité tant économique que militaire pour atteindre ses buts dans les «territoires étrangers rapprochés». Ce faisant, elle aggrave parfois une situation déjà instable, comme en Géorgie, et crée de l'ambiguïté en Europe et en Amérique du Nord quant à ses intentions réelles. D'autre part, la proposition d'envisager l'expansion de l'OTAN à l'est nuit à la détente établie entre la Russie et l'Ouest après la désintégration de l'URSS.

Il n'est pas étonnant qu'une grande puissance régionale dotée des moyens nucléaires d'une superpuissance et d'autres puissances rivales aient des intérêts contradictoires. La Russie et l'Ouest ont des intérêts de sécurité légitimes le long des frontières de la Russie, et on peut s'attendre à ce que Moscou protège ses intérêts stratégiques tels qu'elle les définit. Mais les intérêts sont loin d'être tous en conflit, comme le prouvent les ententes conclues par la Russie avec l'UE et l'OTAN. ( La Russie a adhéré au programme Partenariat pour la paix, mais n'a pas consenti à étoffer un programme individuel.) Dans son allocution à l'Assemblée générale des Nations Unies, en septembre, le président Eltsine a indiqué clairement que la Russie entend protéger ses intérêts dans les «territoires étrangers rapprochés».

L'époque de l'optimisme idéaliste au sujet du comportement de la Russie est révolue. Les intérêts de la Russie, comme ceux de tout autre pays, sont égoïstes. Cela ne l'empêche pas de partager des responsabilités mondiales communes en vue d'avantages mutuels, comme la réduction et la non-prolifération des armes nucléaires, la technologie relative aux missiles, la réduction des armes conventionnel les et le maintien de la paix. Mais cela signifie qu'elle retombe sur ses pieds après le traumatisme de 1991 et semble poursuivre de nouveau une «réalpolitik». Selon qu'elle le fera ou non en conformité avec les normes d'un comportement international acceptable définies dans les documents ad hoc allant de la Charte des Nations Unies aux statuts de l'OSCE, on saura si elle cherche de nouveau à dominer les nouvelles républiques qui constituaient auparavant l'Union soviétique. Si tel était le cas et si elle devait y réussir, elle concrétiserait l'idée de Sun Tsu, soit «assujettir l'ennemi sans le combattre», par la dissuasion, la diplomatie coercitive, le chantage ou la duperie.

---

Commentaire est publié régulièrement par la Direction de l'analyse et de la production du SCRS. Si vous avez des questions sur la teneur du document, veuillez vous adresser au Comité de rédaction à l'adresse suivante:

Les opinions susmentionnées sont celles de l'auteur qui peut être joint en écrivant à l'adresse suivante:

SCRS 
Case postale 9732 
Succursale T 
Ottawa (Ontario) K1G 4G4
Télécopieur: 613-842-1312 

ISSN 1192-277X
N° de catalogue JS73-1/56