Commentaire N° 87 : Le statut du Kosovo : conséquences pour les Balkans et l'Europe sur les plans de la politique et de la sécurité

Mark Biondich

Printemps 2005
Non classifié

Note du rédacteur : Mark Biondich est docteur en histoire et travaille actuellement à la Section des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre du ministère fédéral de la Justice, à Ottawa. Il est l'auteur d'un livre et de nombreux articles sur l'histoire et la politique des Balkans.

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1. Introduction

C'est sur ces mots qu'en août 2004 le diplomate danois Søren Jessen-Petersen a assumé ses fonctions de sixième administrateur de l'Organisation des Nations Unies (ONU) au Kosovo depuis 1999. Sa nomination ne pouvait pas survenir à un plus mauvais moment. Cinq mois plus tôt, en mars 2004, le Kosovo était en proie à la violence. Plus de 50 000 Albanais ont participé à deux jours d'émeutes antiserbes qui ont fait 19 morts et 900 blessés, obligé 4 000 personnes à fuir leur foyer et laissé la mission de l'ONU dans le chambardement le plus complet.

La province du Kosovo fait aujourd'hui officiellement partie de la République de Serbie, elle-même l'une des deux composantes de l'État de Serbie-et-Monténégro, qui a succédé à la République fédérale de Yougoslavie (1992-2003). Depuis 1999, le Kosovo est administré par une mission de l'ONU, appelée Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (Minuk), et est sous la « surveillance » d'une force de maintien de la paix dirigée par l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN), appelée Force pour le Kosovo (KFOR). Cette situation est la conséquence de l'intervention de l'OTAN en Yougoslavie au printemps 1999, provoquée par les politiques du président Slobodan Miloševi à l'égard de la population albanaise du Kosovo qui, à l'époque, menait une insurrection armée en vue d'accéder à l'indépendance. Le statut politique final du Kosovo reste indéterminé.

C'est ce statut politique incertain qui continue de tourmenter la province, ses voisins immédiats et sans doute toute la péninsule balkanique. Cela fait plus de dix ans maintenant que les Balkans représentent le problème le plus épineux pour la communauté internationale depuis la fin de la guerre froide. La dissolution de la Yougoslavie a fait naître quatre conflits violents distincts mais interreliés, dont les répercussions se sont fait sentir bien au-delà des frontières de l'État et qui ont coûté des milliards de dollars en aide occidentale. C'est à cause d'une crise dans les Balkans qu'en mars 1999 l'OTAN a décidé d'avoir recours à la force pour la première fois en un demi-siècle d'existence. Bien qu'ils ne fassent plus les manchettes, les Balkans restent importants pour de nombreuses raisons et ce, au-delà de la région. Plus de 70 millions de personnes vivent dans la péninsule, dont l'importance est toujours aussi grande pour la sécurité régionale, euro-atlantique et mondiale. L'évolution de la situation dans les Balkans continue d'avoir des répercussions sur les relations entre l'Occident et la Russie, qui a toujours eu des intérêts stratégiques dans la région; entre l'Occident et le monde islamique, étant donné les grosses communautés musulmanes du Kosovo (environ 80 % de la population), de l'Albanie (70 %), de la Bosnie-Herzégovine (40 %) et de la Macédoine (25 %); sur les organisations multilatérales importantes pour le Canada, comme l'OTAN, l'Union européenne (UE) et l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui toutes ont investi des ressources considérables pour aider à maintenir la paix dans la région. Bien que les différends qui opposent l'UE et les États-Unis sur la question de la politique à l'égard des Balkans ne soient plus aussi intenses qu'ils l'étaient dans les années 1990, ils remettent encore cette relation en cause de temps à autres, à une époque où le lien s'est affaibli à la suite de la guerre en Irak.

Depuis l'éclatement des conflits au début des années 1990, le Canada joue un rôle significatif dans les Balkans. Plusieurs de ses plus importantes opérations de maintien de la paix se sont déroulées dans cette région : de 1992 à 2003, Ottawa a déployé en permanence une moyenne de 1 200 à 2 000 casques bleus dans la région. Depuis la guerre de Corée (1950-1953), le Canada n'avait jamais mené une action militaire aussi vaste qu'à l'occasion de la campagne de protection des Kosovars par l'OTAN en 1999. Les Balkans sont parmi les importants programmes du Canada pour les réfugiés : plus de 30 000 personnes originaires de cette région se sont réfugiées au pays depuis 1996, la plupart d'entre elles provenant des États qui ont succédé à la Yougoslavie. Le Canada participe activement à toute une gamme d'activités diplomatiques ayant pour objectif le rétablissement de la stabilité dans les Balkans. En outre, depuis 1999, le Canada a consacré plus de 200 millions de dollars (canadiens) à la consolidation de la paix, notamment au titre de l'aide humanitaire, du rétablissement de la sécurité et de la primauté de droit, du soutien aux droits de la personne et à la liberté de presse et de la coopération économique. Bref, des intérêts liés à la politique étrangère du Canada étaient et sont toujours en jeu : sur les plans du maintien de la sécurité et de la stabilité en Europe, du soutien des institutions multilatérales, comme l'ONU et l'OTAN, qui sont toutes les deux profondément engagées dans les Balkans, et du renforcement des relations transatlantiques et de la coalition internationale contre le terrorisme.

Étant donné l'importance de la région, la communauté internationale a fait de nombreux efforts pour y promouvoir la stabilité. Ainsi elle a créé le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) en 1993, établi la MINUK et la KFOR au Kosovo en 1999, créé le Bureau du haut-représentant, dont le mandat est de superviser la mise en oeuvre des accords de paix de Dayton en Bosnie-Herzégovine en 1995, mené des missions de maintien de la paix sous la direction de l'OTAN en Bosnie-Herzégovine (Force de stabilisation ou SFOR, 1995-2004), maintenant appelée Force de l'Union européenne (EUFOR), et lancé le « Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est », en juin 1999, permettant le rapprochement des pays donateurs et des Balkans dans le but d'assurer la paix et la prospérité à long terme. Actuellement, plus de 5 milliards de dollars en aide sont fournis chaque année à la région.

Le Kosovo est au coeur des efforts de la communauté internationale dans les Balkans. Les Albanais et les Serbes du Kosovo demeurent profondément divisés sur la question du statut futur de la province. Les Albanais veulent qu'elle devienne un État indépendant reconnu par la communauté internationale, tandis que les Serbes insistent pour qu'elle reste de jure partie de la Serbie. La façon dont la question sera résolue aura incontestablement des ramifications dans toute la région. La question du Kosovo aura sans aucun doute une incidence sur l'avenir d'États individuels comme la Macédoine, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie-et-Monténégro, en ce qui a trait non seulement à leur capacité de préconiser des réformes politiques et économiques, mais aussi à leur survie même en tant qu'États. À ce titre, la question est lourde de conséquences pour la sécurité régionale. Le Kosovo est aujourd'hui le foyer d'un vaste et complexe réseau du crime organisé dans les Balkans, problème qui a vu le jour à la suite de la guerre dans l'ex-Yougoslavie et qui reste lié à la faiblesse des États de la région et à l'instabilité qui ronge toujours l'ouest des Balkans. Quelles répercussions sur le plan de la sécurité la question du Kosovo pourrait-elle avoir pour les Balkans et l'UE? L'UE, les États-Unis et l'OTAN réussiront-ils à résoudre de concert le problème du Kosovo et les questions qui y sont liées? La région deviendra-t-elle un « trou noir » européen où la criminalité, la corruption, la traite des êtres humains et la contrebande continueront de s'épanouir? Ce sont là autant de questions pertinentes auxquelles les décideurs occidentaux devront tôt ou tard répondre.

2. Le contexte de la question du Kosovo

Les Albanais et les Serbes s'appuient tous les deux sur l'histoire pour étayer leurs revendications contemporaines sur le Kosovo. Même si ces prétentions ont été façonnées davantage par des aspirations nationalistes modernes que par des faits historiques, il est néanmoins utile d'essayer de comprendre l'histoire de la région pour replacer le conflit actuel dans son contexte.

Le statut distinct du Kosovo à titre de province date de l'ère moderne, mais les diverses nationalités qui y vivent y sont pour la plupart depuis plus d'un millénaire. Les Albanais affirment être les descendants en droite ligne des Illyriens, qui peuplaient les Balkans pendant la période classique. Ils soutiennent donc que les Serbes, qui descendent de tribus slavophones arrivées dans les Balkans à la fin du VIIe et du VIIIe siècles, sont relativement des nouveaux venus. Les Serbes reconnaissent volontiers la généalogie plus longue des Albanais dans les Balkans, mais font valoir qu'ils ne sont apparus en nombre croissant au Kosovo, dont les frontières ont été assez mobiles au fil des siècles, qu'avec l'instauration du régime ottoman au XVe siècle.

Il y a peu de controverse sur le fait que le Kosovo a été un centre administratif et culturel de l'État serbe médiéval. En 1389, cependant, au cours de la célèbre bataille de Kosovo Polje (Champ des merles), les forces serbes et leurs alliés chrétiens ont été défaites par l'armée ottomane. Soixante-dix ans plus tard, en 1459, le despotat serbe (avec le Kosovo) a été intégré directement dans l'Empire ottoman. La conquête ottomane a marqué un tournant, parce qu'au cours des décennies qui ont suivi, un large segment de la population albanaise s'est converti à l'islam alors que la majorité des Serbes sont restés fidèles à l'Église serbe orthodoxe. Divisées par la langue, les deux communautés étaient maintenant également séparées par la religion, ce qui a eu une incidence sur leur statut social au fil du temps. Pendant la période ottomane, il ne fait aucun doute que le poids démographique de la communauté serbe a diminué tandis que celui de la communauté albanaise augmentait.

L'émergence d'idéologies nationales modernes au XIXe siècle a transformé les relations sociales et politiques dans les Balkans. L'Empire ottoman, qui contrôlait la péninsule à l'aube de l'ère moderne, a fini par être remis en question par toutes les nationalités des Balkans, qui aspiraient à l'indépendance. Les Serbes ont été parmi les premiers à accéder à l'autonomie (1817), puis à l'indépendance après le Congrès de Berlin (1878). À l'origine, l'État serbe n'incluait pas le Kosovo cependant, qui était aussi revendiqué par le mouvement national albanais naissant. En réponse au Congrès de Berlin, les nationalistes albanais se sont réunis dans la ville de Prizren, au Kosovo, et ont formé ce qui a plus tard été appelé « la Ligue de Prizren ». L'objectif de la Ligue était de regrouper tous les districts à prédominance albanophone au sein d'une province autonome albanaise, incluant le Kosovo, à l'intérieur de l'Empire ottoman. Ces rêves d'autonomie au sein de l'Empire ottoman se sont révélés illusoires. La Ligue de Prizren a été écrasée par les troupes ottomanes (1882), et l'administration ottomane est restée généralement sourde aux espoirs des Albanais par la suite.

Pendant les guerres balkaniques (1912-1913), l'Empire ottoman a été expulsé de presque toute la péninsule des Balkans par la Serbie, le Monténégro, la Bulgarie et la Grèce. À la suite de l'intervention des Grandes puissances, qui a été enchâssée dans le Traité de Londres (1913), la Serbie a obtenu la souveraineté sur le Kosovo. À la même époque, l'Albanie est née à titre de royaume indépendant reconnu internationalement tandis que la Macédoine historique, géographique, était partagée entre les États des Balkans. Il ne fait aucun doute que les guerres balkaniques ont marqué un important tournant démographique dans l'histoire moderne du Kosovo et des Balkans. Les Albanais ont fui le Kosovo ou en ont été expulsés en grand nombre par les Serbes victorieux. La Première Guerre mondiale (1914-1918) n'a cassé cette tendance que temporairement. L'État yougoslave de l'entre-deux-guerres (1918-1941) était un État extrêmement centralisé dominé par les Serbes dans lequel le Kosovo, que les Serbes appelaient aussi la « Vieille Serbie », était traité comme une partie intégrante de la Serbie. Les hostilités étaient toujours prêtes à éclater entre les autorités serbes et les Albanais du Kosovo. Les Albanais étaient considérés par les Serbes comme un groupe hostile qui voulait accéder à l'indépendance et étaient traités en conséquence. Belgrade a appliqué une impitoyable politique de serbisation, prévoyant la colonisation de la province par des colons serbes et l'appropriation des terres appartenant aux Albanais; en 1931, la population du Kosovo était encore albanaise à 63 %. La Deuxième Guerre mondiale en Yougoslavie (1941-1945) a apporté l'invasion et la partition par les puissances de l'Axe, ainsi que les représailles des Albanais contre les Serbes. Le Kosovo est devenu partie d'une Grande Albanie sous domination italienne (1941-1943), puis a connu l'occupation allemande (1943-1944).

La Yougoslavie a été reconstituée en 1945 sous la forme d'une fédération communiste de six républiques. Le Kosovo est devenu une « région autonome », sous juridiction d'abord fédérale, puis serbe. En langage yougoslave, les Albanais ont fini par être traités comme une « nationalité » plutôt qu'une « nation », désignation réservée uniquement à six peuples (à savoir les Serbes, les Croates, les Slovènes, les Musulmans bosniaques, les Macédoniens et les Monténégrins) qui, pour cette raison, étaient les seuls à avoir droit au statut de république dans la fédération yougoslave. Ce n'est qu'après 1966, lorsque le chef des services de police et de sécurité yougoslaves, Aleksandar Rankovi , un Serbe centralisateur, a été démis de ses fonctions, que le statut du Kosovo a connu un changement important. Cela s'est produit dans le cadre d'un processus plus large de réforme politique dans la Yougoslavie communiste. Des concessions ont été faites à la population albanaise dans les domaines de la culture et de l'éducation. En 1974, des modifications apportées à la Constitution yougoslave ont amélioré le statut du Kosovo : il demeurait constitutionnellement une « province autonome » de la Serbie, mais avait droit de vote au niveau fédéral et pouvait opposer son veto à certaines décisions des dirigeants républicains serbes. Le Kosovo n'était toujours pas une république, mais son statut au sein de la fédération était nettement amélioré. Les changements adoptés dans les années 1970 ont provoqué, au début des années 1980, un exode des Serbes de la province.

Les émeutes albanaises de 1981 ont été provoquées par les griefs des étudiants de l'Université de Pristina. Ces manifestations se sont peu à peu répandues dans tout le Kosovo et ont acquis des connotations politiques et nationalistes; les tensions entre Albanais et Serbes ont augmenté rapidement. En Serbie, l'opinion publique s'est retournée contre les Albanais. Au milieu des années 1980, le mouvement d'émigration des Serbes du Kosovo s'est accru en réaction à une présumée discrimination aux mains des Albanais, qui à l'époque dominaient de plus en plus l'administration locale, les institutions politiques et la police. Le Kosovo devenait rapidement un symbole du soi-disant déclin des Serbes au sein de la Yougoslavie communiste.

En 1986, certains des plus éminents intellectuels de la Serbie (universitaires, écrivains et autres), qui tous étaient membres de l'Académie serbe des sciences et des arts, ont rédigé un Mémorandum sur la situation critique des Serbes dans la Yougoslavie communiste. Ce document s'est depuis révélé être l'un des textes les plus controversés de l'histoire politique moderne serbe (et yougoslave). Subtilisé dans les locaux de l'Académie puis divulgué à la presse, le Mémorandum parlait d'une victimisation des Serbes en Yougoslavie et du déclin du peuple serbe sous le régime communiste. Son importance à titre de texte nationaliste serbe vient des termes extrémistes employés pour décrire la situation des Serbes et de la théorie du complot sur laquelle il se fonde pour l'expliquer. En outre, les affirmations qu'il contient font qu'il est très difficile d'envisager qu'un État commun puisse être possible avec des nations qui commettent un « génocide » ou complotent en vue de « réprimer » les Serbes. Le Kosovo a été cité en exemple de cette prétendue victimisation. Le document a eu une grande portée parce qu'il contestait ouvertement certains des principes fondamentaux du régime politique yougoslave et remettait en question la capacité des Serbes de cohabiter avec d'autres dans quoi que ce soit d'autre qu'un État centralisé, administré par les Serbes. Le Mémorandum appelait à un reversement du soi-disant déclin de la Serbie, y compris la révocation de l'autonomie du Kosovo.

En avril 1987, le nouveau dirigeant des communistes serbes, Slobodan Miloševi , a visité le Kosovo pour la première fois. Les Serbes locaux ont organisé un rassemblement de protestation exigeant que les autorités serbes interviennent dans la province afin de les sauver du soi-disant péril auquel ils étaient exposés aux mains des dirigeants communistes albanais, dont le chef à l'époque était Azem Vllasi. Bien que ce rassemblement ait été réprimé par la police albanaise locale, Miloševi a embrassé la cause des manifestants. Il l'a fait pour ses propres raisons politiques, pour consolider sa position au sein du parti communiste serbe. Il est ainsi devenu le champion du nationalisme serbe contre la direction du parti serbe qui soi-disant aurait observé passivement ou fait semblant de ne pas voir la violation des droits des Serbes au Kosovo; les conséquences ont été révolutionnaires pour la Yougoslavie communiste. Le Mémorandum de 1986 de l'Académie serbe avait exposé un certain nombre de griefs (et de préjugés) répandus à l'époque dans les milieux dissidents et nationalistes serbes, mais il avait aussi implicitement élaboré le programme de la Grande Serbie en exigeant un parti politique qui renverserait le soi-disant déclin de la serbité en Yougoslavie. Le dirigeant communiste serbe Slobodan Miloševi a commencé à parler des diverses présumées menaces auxquelles les Serbes devaient faire face et a trouvé dans le document la justification intellectuelle de ses politiques. Sous sa direction, la mise en oeuvre de ce programme de la Grande Serbie a commencé, délibérément ou en raison des circonstances, les opinions divergent encore sur ce point. Il a d'abord été appliqué au Kosovo (1989-1990), puis en Croatie (1990-1991), en Bosnie-Herzégovine (1992-1995) et, enfin, de nouveau au Kosovo (1998-1999).

Le processus d'abolition de l'autonomie du Kosovo a commencé sérieusement en mars 1989 par l'apport de modifications à la Constitution serbe, qui se sont soldées par la remise à la Serbie du contrôle direct sur la province. Le 28 juin 1989, un énorme rassemblement politique a été tenu à Kosovo Polje pour commémorer le 500e anniversaire de la défaite des Serbes contre les Ottomans en 1389; l'événement symbolisait la mesure dans laquelle le Kosovo mobilisait toujours l'opinion nationaliste serbe. Au cours de la même année, Vllasi et d'autres dirigeants albanais ont été arrêtés pour s'être opposés à l'appesantissement de la mainmise des Serbes sur le Kosovo. L'année suivante, en juillet 1990, le gouvernement serbe a dépossédé l'Assemblée du Kosovo du droit de se réunir et de légiférer sans instructions de Belgrade. Les troubles civils causés par les manifestants albanais ont pris de l'ampleur pendant toute l'année 1990. Ils donnaient parfois lieu à des actes de violence, réprimés par les forces de sécurité serbes par un recours à la force disproportionné. Lorsque les parlementaires albanais du Kosovo se sont rassemblés sur les marches de l'Assemblée récemment dissoute et ont proclamé la « souveraineté de la République de Kosova », à l'intérieur de la fédération yougoslave, les autorités serbes ont officiellement dissous le Parlement du Kosovo et assumé le pouvoir exécutif. Le retrait complet de l'autonomie du Kosovo a été achevé en septembre 1990 lorsqu'une modification apportée à la Constitution serbe a redéfini le Kosovo comme étant une région à l'intérieur de la Serbie. À partir de ce moment-là, les Albanais locaux se sont dotés d'institutions civiles parallèles (ou clandestines), incluant leurs propres écoles et installations médicales, fonctionnant à l'extérieur du régime serbe. Les agissements des Serbes au Kosovo ne sont pas passés inaperçus dans d'autres parties de la Yougoslavie, où les Slovènes et les Croates tentaient déjà d'accroître la souveraineté de leurs républiques.

Lorsque la guerre de Yougoslavie a commencé en juin 1991 avec la sécession de la Croatie et de la Slovénie de la Fédération yougoslave, les Albanais du Kosovo vivaient en quelque sorte dans un état d'isolement. Sous la direction de l'intellectuel pacifiste Ibrahim Rugova, les dirigeants albanais du Kosovo ont appelé au boycott des élections des années 1990 dans ce qui restait de la République fédérale de Yougoslavie, proclamée en avril 1992 en tant qu'union de la Serbie et du Monténégro. Les autorités serbes ou l'opposition politique serbe n'ont jamais fait un effort sérieux pour composer avec les Albanais, ou pour les faire participer au processus politique. En fait, Belgrade a délibérément marginalisé et ignoré les Albanais du Kosovo et plus souvent qu'autrement les a simplement traités comme de dangereux séparatistes voulant créer un État de la Grande Albanie dans les Balkans. De son côté, l'État albanais post-communiste ne se sentait généralement pas concerné par la cause de la Grande Albanie et, de toute façon, était et demeure beaucoup trop faible pour instaurer un tel État. Les accords de paix de Dayton en 1995, qui ont mis fin à la guerre en Bosnie, ont désillusionné bon nombre d'Albanais, parce qu'ils n'ont pas reconnu leur demande d'autonomie de longue date et ont traité leur tourmenteur Miloševi comme un négociateur de paix légitime. Pour les Albanais du Kosovo, les accords de Dayton ont semblé sanctionner le recours à la violence et récompenser les responsables de l'épuration ethnique.

Frustrés par l'absence d'intervention de l'Occident et par l'inefficacité de la politique de résistance albanaise passive appliquée sous la direction de Rugova, certains Albanais du Kosovo se sont tournés vers la violence comme moyen de contester le régime serbe. Le premier pas dans cette direction a été la création de l'« Armée de libération du Kosovo » (ou UCK). L'UCK a amorcé une campagne de terrorisme en assassinant des dirigeants, des policiers et des gardes-frontières serbes. Les Serbes ont alors pris de sévères contre-mesures policières et militaires. Le point tournant est survenu en mars 1997, lorsque le gouvernement civil de l'Albanie s'est effrondré à la suite d'opérations financières pyramidales ratées. Des arsenaux et des casernes militaires en Albanie ont été pillés et ces armes se sont invariablement dirigées en grand nombre vers le Kosovo, où l'UCK naissante livrait aux autorités serbes une véritable guerre d'indépendance. Pendant toute cette période, la Ligue démocratique du Kosovo d'Ibrahim Rugova a continué de préconiser une solution non violente.

La communauté internationale a réagi à la crise en 1998, en créant un « Groupe de contact » composé des États-Unis, du Royaume-Uni, de la Russie, de la France et de l'Allemagne. La majeure partie de la responsabilité de la violence a été rejetée sur Miloševi et les autorités serbes. L'échec de la Conférence de paix de Rambouillet en France en février 1999 et d'une rencontre subséquente à Paris, conjointement avec la montée en flèche de la violence au Kosovo, ont finalement incité l'OTAN à intervenir. Les bombardements ont commencé le 24 mars 1999 pour mettre fin à l'épuration ethnique et à l'assassinat des Albanais au Kosovo. Les forces serbes ont intensifié leur guerre avec l'UCK. Dans l'étude la plus détaillée jusqu'ici, Human Rights Watch a estimé que les forces serbes avaient expulsé 862 979 Albanais du Kosovo vers la Macédoine et l'Albanie, et que plusieurs centaines de milliers de plus avaient été déplacés à l'intérieur de leur propre pays; au total, plus de 80 % de toute la population du Kosovo (ou 90 % des Albanais du Kosovo) avaient été chassée de leurs foyers. Le bilan final de la guerre du Kosovo demeure inconnu et fait toujours l'objet d'un débat considérable. Le TPIY a exhumé les corps de plus de 4 300 victimes, qui toutes ou la plupart d'entre elles sont présumées albanaises. Plus de 3 500 personnes sont toujours portées disparues, la grande majorité d'entre elles étant albanaises. Bon nombre des maisons abandonnées par leurs propriétaires au Kosovo ont été incendiées par les forces serbes. Les autorités yougoslaves se sont finalement laissées infléchir et, le 5 juin 1999, la Yougoslavie et l'OTAN ont signé un accord, en vertu duquel la Yougoslavie retirait ses forces militaires, policières et paramilitaires, autorisait tous les réfugiés à rentrer et permettait l'entrée d'une mission de maintien de la paix de l'OTAN. L'accord entre l'OTAN et Belgrade a été officialisé par la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'ONU, adoptée le 10 juin 1999. Cette résolution portait sur le droit de retour des réfugiés et des personnes déplacées et sur l'attachement de tous les États membres à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie, dont le Kosovo continuait de faire partie de jure. La résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'ONU appelait également à un « processus politique » assurant une autonomie et une auto-administration « substantielles » au Kosovo tout en reconnaissant « l'intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie ». Toutes les parties reconnaissaient en 1999 que ce n'était pas une solution permanente à la crise du Kosovo. En fait, lors des négociations de Rambouillet et de Paris qui avaient précédé l'intervention de l'OTAN, la communauté internationale avait proposé un délai de trois ans pour trouver une solution politique au statut futur du Kosovo.

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La situation au Kosovo n'a pas changé depuis 1999. Au cours des cinq dernières années, il y a à peine eu un dialogue digne de ce nom entre Serbes et Albanais; tous deux considèrent l'ONU comme inapte à administrer la province. La KFOR continue de maintenir environ 20 000 hommes dans la province. Bien que le Conseil de sécurité de l'ONU parle abondamment de son objectif déclaré d'une province multiethnique, il est incapable d'y parvenir dans la pratique. Même Jessen-Petersen a fait observer, lorsqu'il est entré en fonctions en août 2004, qu'« il n'y aura pas de stabilité ni de retour à la normale dans les Balkans [...] tant que la question du Kosovo ne sera pas résolue. » Le diplomate danois doit maintenant tenter de renouer le dialogue entre Belgrade et Pristina et de fournir plus d'éclaircissements sur le statut futur du Kosovo, en plus de s'attaquer à des questions moins graves mais néanmoins importantes comme les allégations d'incompétence, de corruption et de copinage endémiques au sein de la MINUK et des institutions locales. La MINUK continue d'insister sur la mise en oeuvre de la soi-disant politique « des normes avant le statut », qui expose de façon systématique huit normes que les institutions provisoires du gouvernement autonome (PISG) devront respecter avant que la question du statut final du Kosovo soit abordée. Ces normes ont trait : au fonctionnement des institutions démocratique, à la primauté du droit, à la liberté de mouvement, au retour et à la réintégration, à l'économie, aux droits de propriété, au dialogue avec Belgrade et à la formation d'un Corps de protection du Kosovo.

Les élections d'octobre 2004 au Kosovo, les deuxièmes depuis la mise en oeuvre du régime de l'ONU dans la province, étaient censées accélérer le transfert de responsabilités additionnelles aux institutions administrées localement. Elles ont plutôt uniquement fait ressortir la nécessité d'une nouvelle politique de la part de la communauté internationale. Les représentants officiels de l'ONU ont longtemps soutenu qu'il était essentiel que les Serbes participent aux élections avant que les négociations sur l'avenir de la province puissent commencer. La minorité serbe de la province a néanmoins boycotté les élections. Plus de 100 000 Serbes qui avaient fui la province en 1998-1999 ne peuvent pas rentrer, principalement parce qu'ils craignent pour leur sécurité. (Les estimations du nombre de Serbes au Kosovo varient de 70 000 à 120 000 personnes, comparativement à une population albanaise estimée à 1,8 million de personnes.) Pour leur part, le premier ministre serbe, Vojislav Koštunica, et l'Église orthodoxe de Serbie ont appelé les Serbes à s'abstenir de voter, bien que le président de la Serbie, Boris Tadi , les ait exhortés à participer. Avec 47 % des suffrages exprimés, le parti d'Ibrahim Rugova, la Ligue démocratique du Kosovo, a clairement remporté la victoire et occupe maintenant 48 des 120 sièges que compte l'Assemblée du Kosovo. Le parti de l'ancien commandant de l'UCK, Hashim Thaci, a obtenu 28 % des voix et 26 sièges. Ces deux partis, comme tous les partis albanais au sein de l'Assemblée du Kosovo, sont favorables à l'indépendance de la province. Au début de décembre 2004, Ramush Haradinaj, 36 ans, ancien commandant de l'UCK et membre de l'Alliance pour l'avenir du Kosovo (ou AAK), qui, d'après certaines sources, pourrait aussi être inculpé pour crimes de guerre par le TPIY, a été nommé premier ministre. Cette décision a mis dans une rage folle les autorités serbes et est largement considérée comme un nouvel échec par les diplomates occidentaux et les fonctionnaires internationaux.

Bien que la communauté internationale soit réticente à l'admettre, l'actuelle politique « des normes avant le statut » au Kosovo semble se trouver dans une impasse. Nombreux sont ceux qui ont ouvertement commencé à douter de l'efficacité de plusieurs aspects de l'actuelle politique internationale. La question est de savoir si le Kosovo restera une partie de la Serbie ou, comme la majorité des Albanais l'exigent, deviendra indépendant. Bien que le boycott serbe semble avoir creusé le fossé politique et ethnique déjà profond, la constitution démographique de la province fait qu'il est encore difficile pour les Serbes et les Albanais de vivre des vies totalement séparées. Les deux tiers des Serbes du Kosovo vivent dans des enclaves et des villages dispersés dans le centre et le sud de la province, ce qui rend l'autonomie difficile. Il n'y a que dans le Nord où ils sont majoritaires.

L'ONU aimerait céder des pouvoirs additionnels au nouveau gouvernement du Kosovo. Elle a réservé 10 des 120 sièges du Parlement du Kosovo pour la minorité serbe et 10 autres pour ses minorités ethniques, comme les Roms. La mission de l'ONU planifie aussi une série de projets en vue de conférer plus de pouvoirs aux communautés serbes restantes. Le boycott des Serbes et la nomination de Haradinaj au poste de premier ministre ont sérieusement compliqué ces plans, cependant, et retarderont sans aucun doute tout règlement politique du statut de la province. Le président serbe Boris Tadi a récemment prévenu que le Kosovo ne doit pas devenir indépendant parce que cela déstabiliserait une partie des Balkans et de l'Europe du Sud-Est à long terme. Il est toutefois essentiel de résoudre la question du statut du Kosovo pour améliorer la situation globale dans les Balkans sur les plans de la politique et de la sécurité. De plus en plus, le statu quo ne satisfait personne.

Les effets des politiques actuelles de la communauté internationale au Kosovo sont clairement discernables dans l'État de Serbie-et-Monténégro. L'UE est responsable de la conclusion de cette union, a travaillé fort pour la maintenir en place depuis 2003 et a exercé énormément de pressions sur les autorités monténégrines pour qu'elles s'abstiennent de tenir un référendum sur l'indépendance. L'indépendance du Monténégro aurait des répercussions évidentes et éventuellement désastreuses sur la politique de la communauté internationale au Kosovo. Jusqu'ici, la politique de l'UE à l'égard du Monténégro a réussi, mais il y a encore lieu de douter de l'avenir de l'union. La coalition au pouvoir au Monténégro est déterminée à tenir un référendum sur l'indépendance en 2006 si une dissolution pacifique de l'union ne peut pas être négociée dans l'intervalle. Certains éléments en Serbie sont arrivés à la conclusion que l'union est dysfonctionnelle et devrait être dissoute ou à tout le moins sérieusement redéfinie.

L'UE a récemment décidé d'adopter une démarche à « deux voies » dans la négociation d'un Accord de stabilisation et d'association avec la Serbie-et-Monténégro, étant donné que chacune des républiques constituantes possède un marché intérieur et un système douanier qui lui sont propres. Certains observateurs ont le sentiment que cela pourrait être le premier pas de l'UE pour s'écarter de son insistance antérieure à maintenir l'union. Cela semble toutefois improbable. La sécession du Monténégro de l'union serait selon toutes probabilités pacifique, mais aurait des répercussions inquiétantes sur le Kosovo. Inversement, une redéfinition radicale du statut du Kosovo, qu'il s'agisse d'indépendance ou d'une autonomie accrue, aurait des répercussions évidentes : elle sanctionnerait fort probablement la scission de l'union de Serbie-et-Monténégro. C'est pourquoi, l'UE semble déterminée à essayer de mettre un terme à la dissolution continue de l'ex-Yougoslavie par l'indépendance du Monténégro et du Kosovo en prévenant que l'indépendance de l'une ou de l'autre, voire des deux, déclenchera une catastrophique « réaction en chaîne » dans la région.

3. Le Kosovo et la question des Albanais de Macédoine

La question du Kosovo continue d'avoir une incidence sur la Macédoine voisine, où le quart de la population est albanaise. Peu après la fin du conflit au Kosovo en juin 1999, les tensions ont débordé sur la Macédoine. Le conflit de 2001 qui a opposé pendant sept mois les autorités macédoniennes aux rebelles albanais, appelés « Armée nationale de libération » (ou UCK), a fait au moins 80 morts et obligé plus de 120 000 personnes à fuir leur foyer. Selon les critères des guerres yougoslaves, ces chiffres sont très quelconques. Mais c'est pour cela qu'ils sont trompeurs. Dans un pays relativement petit comme la Macédoine, qui ne compte que deux millions d'habitants, la violence a été dévastatrice en fait.

Lorsque la République de Macédoine s'est séparée de la Fédération yougoslave en septembre 1991, la « question macédonienne » a ressurgi et a recommencé à hanter les décideurs occidentaux, comme elle l'avait fait à la fin du XIXe siècle. Sans la protection de la Yougoslavie, cependant, la sécurité de la Macédoine était affaiblie et, en réaction aux attitudes et politiques tant des Bulgares que des Grecs, une tendance plus affirmée du nationalisme macédonien a vu le jour. Ce nationalisme macédonien agressif masquait les insécurités et les faiblesses de l'élite et de l'État de la Macédoine, mais a eu une influence importante sur les relations entre Macédoniens et Albanais. Le Préambule de la Constitution de 1991 de la République de Macédoine proclamait que la Macédoine était « l'État national du peuple macédonien ». Le problème, c'est qu'égalité des citoyens ne signifie pas nécessairement égalité des communautés nationales : le Préambule sous-entendait que l'État appartenait avant tout aux Macédoniens.

Après 1991, les dirigeants macédoniens ont essayé de préserver et de protéger le lien exclusif entre le peuple macédonien et l'État macédonien contre les menaces provenant tant de l'extérieur que de l'intérieur de la république macédonienne, où la minorité albanaise représentait le plus grand défi à la consolidation d'un État-nation macédonien. Contrairement à la Grèce et à la Bulgarie, l'Albanie n'avait jamais rejeté l'existence d'une nation macédonienne. Cependant, étant donné la population albanaise relativement importante, elle s'opposait à la structure constitutionnelle de l'État qui faisait de la Macédoine un État de la majorité macédonienne dans lequel les Albanais étaient relégués au rang de citoyens de deuxième classe. La minorité albanaise voulait le statut de nation constituante, sur un pied d'égalité avec la nation macédonienne. Les Macédoniens, cependant, continuaient de craindre que l'État-nation macédonien se dissolve si cela devait se produire : pour eux, l'intégrité territoriale de la Macédoine est inextricablement liée à la préservation de l'identité nationale macédonienne.

En août 2001, les dirigeants des quatre partis au pouvoir en Macédoine à l'époque, deux macédoniens et deux albanais, ont signé l'« Accord-cadre » ou « accord de paix d'Ohrid », du nom de la ville dans laquelle il a été négocié. L'accord d'Ohrid mettait fin à sept mois de combat entre l'UCK et les forces de sécurité macédoniennes. La minorité albanaise avait obtenu de nombreuses concessions : amnistie de la majorité des membres de l'UCK; reconnaissance de l'albanais comme deuxième langue officielle dans les districts administratifs où les Albanais représentaient plus de 20 % de la population; égalité des chances pour les études supérieures; représentation égale dans l'administration de l'État et les forces de sécurité. De nombreux Macédoniens d'origine se sont cependant opposés à l'accord d'Ohrid, estimant que la minorité albanaise avait été récompensée pour avoir déclenché une guerre civile. De nombreux Albanais estiment eux que l'accord n'est pas allé suffisamment loin.

Les dernières réformes à apporter dans le cadre de l'accord d'Ohrid portent sur une série de lois visant à réorganiser l'administration locale de la Macédoine. Les réformes transféreront des pouvoirs additionnels aux administrations locales et ramèneront le nombre de districts de 123 à 76 d'ici 2008. Au début de septembre 2004, un groupe de pression nationaliste macédonien appelé Congrès mondial des Macédoniens a présenté au parlement macédonien une pétition portant plus de 180 000 signatures demandant la tenue d'un référendum sur les projets du gouvernement. Tenu le 7 novembre 2004, ce référendum a échoué, la majorité requise des électeurs inscrits n'ayant pas voté tandis que la minorité albanaise l'a complètement boycotté.

Le résultat du référendum est à peine encourageant cependant. Les Macédoniens qui ont voté – au total, le quart de tous les électeurs inscrits sont allés voter – se sont prononcés à une écrasante majorité contre les réformes. Cela indique un mécontentement important à l'égard des politiques du gouvernement macédonien, du moins en ce qui a trait à la minorité albanaise. Cela témoigne aussi d'un malaise constant face à la minorité albanaise. Un grand nombre de Macédoniens craignent toujours que le fait de céder aux exigences plus importantes des Albanais sur la langue, l'éducation et l'autonomie administrative ne fera que mener à une division de facto du pays et peut-être aussi à des tentatives de sécession des Albanais.

Beaucoup d'observateurs et de décideurs occidentaux n'ont sans doute pas réussi à comprendre la cause profonde de la non-disposition des Macédoniens à accorder aux Albanais le statut de nation constituante. En deux mots, les Macédoniens continuent de craindre que, si les exigences des Albanais sont satisfaites, l'intégrité territoriale de l'État macédonien soit compromise, ce qui pourrait avoir des conséquences désastreuses pour la nation macédonienne. C'est pourquoi l'avenir de la Macédoine est étroitement lié au statut du Kosovo. Une décision sur l'avenir du Kosovo pourrait se répercuter de diverses façons sur la Macédoine, dont aucune n'est encourageante pour la stabilité régionale. Tout mouvement dans la direction d'une autonomie accrue ou même de l'indépendance du Kosovo provoquerait des pressions additionnelles sur l'État macédonien parce que la minorité albanaise essaiera sans aucun doute d'obtenir un statut semblable. Une partition du Kosovo entre Serbes et Albanais susciterait des pressions semblables sur la Macédoine. Un accroissement de l'influence de Belgrade sur le Kosovo, scénario improbable c'est certain, pourrait être utilisé par les autorités macédoniennes pour réduire les droits accordés jusqu'ici à la minorité albanaise. Le maintien du statu quo aura simplement pour effet de perpétuer la situation difficile en Macédoine. Quoi qu'il en soit, la Macédoine demeure un endroit fragile et son sort semble intimement lié à celui du Kosovo.

4. Le Kosovo et l'avenir de la Bosnie-Herzégovine

Le Kosovo aura aussi un retentissement sur la situation en Bosnie-Herzégovine, où le seul point sur lequel Bosniaques, Serbes et Croates semblent s'entendre est le fait que les accords de paix de Dayton de novembre 1995 ont fait leur temps et doivent être remplacés. La communauté internationale continue d'insister sur l'intégrité de l'État bosniaque, tel qu'envisagé dans les accords de Dayton, mais il ne fait aucun doute qu'une modification du statut du Kosovo provoquerait des changements fondamentaux en Bosnie-Herzégovine, qui pourraient à leur tour avoir des répercussions néfastes sur la région plus large des Balkans.

Incontestablement, les accords de Dayton ont atteint leur objectif immédiat qui était de mettre fin aux combats en Bosnie-Herzégovine. Mais la question demeure : le régime constitutionnel élaboré à Dayton est-il devenu dysfonctionnel? Il prévoyait une autorité centrale vague sur deux « entités » distinctes, la Fédération croato-musulmane et la Republika Srpska (RS). De plus, la ville de Br ko et ses environs immédiats constituent un district sous administration internationale. Le statut constitutionnel de Br ko était tellement controversé qu'il était resté irrésolu à Dayton. Avant la guerre, les communautés bosniaque et croate réunies étaient majoritaires (69,77 %) dans la municipalité de Br ko, qui a été prise par les forces serbes de Bosnie et soumise à l'épuration ethnique au printemps 1992. En 2000, Br ko est devenue une entité gouvernée conjointement par la RS et la Fédération croato-musulmane, mais elle est toujours sous la supervision de la communauté internationale. La politique de la communauté internationale à l'égard de Br ko montre à quel point les accords de Dayton demeurent délicats encore aujourd'hui : si Br ko avait été accordée à la Fédération, les accords de Dayton auraient pu se solder par un échec à cause de l'opposition serbe : Br ko constitue le seul lien entre les moitiés occidentale et orientale de la RS. Inversement, accorder le district à la RS aurait déclenché des protestations de la part des Bosniaques et des Croates, parce qu'une telle décision aurait été considérée comme récompensant la politique d'épuration ethnique.

Dans toute la Bosnie-Herzégovine, le pouvoir politique à la plupart des niveaux est soigneusement réparti par nationalité. Les élus proviennent encore surtout des trois principaux partis politiques d'avant la guerre : le Parti de l'action démocratique (SDA), de la communauté bosniaque, le Parti démocratique serbe (SDS) et la Communauté démocratique croate (HDZ). Au sommet de cet édifice constitutionnel complexe se trouve le Bureau du haut-représentant (BHR), actuellement dirigé par le politicien britannique Lord Paddy Ashdown, qui est le représentant non élu de la communauté internationale. Il est habilité à destituer des élus bosniaques quand il le veut, sans aucun droit d'appel. Depuis 1995, l'autorité du BHR était soutenue par une mission de maintien de la paix de l'OTAN appelée Force de stabilisation (SFOR); en décembre 2004, la SFOR a été remplacée par la Force de l'Union européenne (EUFOR), qui compte 7 000 hommes et est la plus grosse mission de maintien de la paix de l'UE jusqu'ici.

De nombreux critiques des accords de Dayton croient que le régime constitutionnel imposé par les accords n'est plus productif. Un changement semble inévitable, sinon immédiat, et découlera fort probablement d'une modification du statut actuel du Kosovo. Le maintien du régime actuel, qui en bout de ligne repose sur le BHR, ce dernier étant le mécanisme le plus efficace pour limiter le pouvoir des nationalistes des trois communautés, ressemble à une solution à court terme. Cependant, il ne fait aucun doute que l'abolition du BHR à l'heure actuelle entraînerait la fin du régime de Dayton. Il n'y a toutefois pas de consensus sur le nouvel ordre constitutionnel : le SDA veut un gouvernement central fort qui renforcera la position de l'élément bosniaque; le HDZ préfère une entité croate ayant le même statut que la RS; tandis que le SDS veut accroître les pouvoirs de la RS. Si le SDS et le HDZ obtiennent ce qu'ils veulent, il est fort probable que l'État bosniaque sera démantelé. En fait, il sera probablement morcelé sous prétexte que la Bosnie n'a guère de chance de jamais devenir une société vraiment multiethnique.

Une telle solution pourrait très bien récompenser la politique d'épuration ethnique et provoquer des réactions ailleurs dans les Balkans. Le simple fait de toucher aux accords de Dayton pourrait donc miner la stabilité dans toute la région. C'est parce que la communauté internationale en est consciente qu'elle hésite à modifier le statu quo au Kosovo. Si le statut du Kosovo devait changer, par exemple, s'il devait devenir une entité indépendante, les Serbes de Bosnie et les autorités de Belgrade pourraient légitimement demander pourquoi la RS ne peut pas devenir un État indépendant reconnu à l'échelle internationale. La même question s'appliquerait au Monténégro et à la minorité albanaise de Macédoine. Toute modification de la constitution et/ou des frontières du Kosovo pourrait bien avoir des conséquences imprévisibles, y compris une recrudescence de la violence, en Bosnie-Herzégovine et ailleurs.

Le fait demeure, cependant, que le principal obstacle qui se dresse toujours sur le chemin de la Bosnie est son incapacité à agir en État unique et fort. Le haut-représentant de la communauté internationale, Lord Ashdown, détient toujours le pouvoir pratiquement absolu, ce qui l'amène de façon plutôt paradoxale à devoir parfois imposer des normes internationales par décret face à l'opposition ou à l'inaction des représentants officiels élus démocratiquement de la Bosnie. Son autorité, et sa disposition à l'exercer, ont généré un ressentiment considérable dans certains milieux (surtout chez les Serbes de Bosnie), où la situation est considérée comme l'équivalent d'un régime colonial; on ne peut pas ne pas reconnaître certains parallèles entre le régime actuel et la période où la Bosnie-Herzégovine était occupée par l'Empire austro-hongrois (1878-1908).

D'ailleurs, en décembre 2004, le premier ministre de l'entité serbe de Bosnie, Dragan Mikerevi , et le ministre des Affaires étrangères du gouvernement central de Bosnie-Herzégovine, Mladen Ivani , qui est serbe, ont tous les deux démissionné afin de protester contre ce qu'ils considèrent comme une ingérence inconstitutionnelle du haut-représentant dans les affaires de leur gouvernement. Lord Ashdown a récemment limogé neuf responsables des services d'application de la loi et de sécurité de la République serbe de Bosnie parce qu'ils n'avaient pas réussi à retrouver et à arrêter de présumés criminels de guerre. En juin 2004, il avait congédié 60 fonctionnaires serbes de Bosnie parce qu'ils n'avaient pas intenté de poursuites contre Radovan Karad i et le général Ratko Mladi , qui a dirigé les Serbes de Bosnie de 1992 à 1995, qui depuis ont été formellement accusés de crimes de guerre par le TPIY à La Haye. Le problème de fond demeure les conceptions divergentes de l'ordre constitutionnel en Bosnie-Herzégovine qu'ont les Serbes, les Croates et les Bosniaques. La communauté internationale soutient de plus en plus que, bien que les accords de Dayton aient aidé à mettre fin à la guerre, ils n'ont qu'assuré la division du pays en fonction de la nationalité. Des pouvoirs centraux plus importants sont nécessaires pour faire du pays un État moderne qui fonctionne. Ce discours n'est pas bien reçu des Serbes de Bosnie, qui craignent que la communauté internationale n'essaie d'unir complètement les deux moitiés du pays. Dans une dernière pointe dirigée contre Lord Ashdown, l'ancien ministre des Affaires étrangères, Ivani , a condamné ses efforts pour essayer d'utiliser le tribunal de l'ONU pour réorganiser la Bosnie-Herzégovine. Le Kosovo fait face à un problème semblable. Tous deux sont étroitement liés au puzzle plus large des Balkans, et toute tentative de redéfinition du statut constitutionnel et politique de l'un aura sûrement une influence sur l'autre.

5. Crime organisé et terrorisme

Le crime organisé reste un problème de taille au Kosovo et dans les Balkans, très étroitement lié aux questions de sécurité et au terrorisme. La traite des êtres humains à des fins sexuelles et le trafic des stupéfiants sont les principaux sujets de préoccupation. Le journaliste allemand Norbert Mappes Niediek, qui a passé des années à faire de la recherche sur le crime organisé dans les Balkans, voit le problème comme un élément fondamental du paysage des Balkans et en grande partie un sous-produit d'une décennie de guerre dans l'ex-Yougoslavie. Pendant toutes les années 1990, politique et crime organisé ont été étroitement liés, à tel point qu'ils sont toujours enchevêtrés. Les organisations criminelles ont aussi des liens avec des groupes terroristes. Bien que les autorités serbes et macédoniennes aient à plusieurs reprises attiré l'attention sur les rapports entre l'UCK et le crime organisé albanais, dans le but de miner les revendications des Albanais, désireux d'obtenir davantage de droits au Kosovo et en Macédoine, en réalité les organisations criminelles dans toutes ces sociétés demeurent beaucoup plus puissantes que l'un quelconque de ces gouvernements, y compris ceux de Belgrade et de Skopje. En fait, au cours des années 1990, le gouvernement Miloševi a entretenu de nombreux liens avec les mouvements criminels clandestins serbes, ce qui lui permettait de faire passer secrètement des armes et des fonds aux groupes serbes de Bosnie-Herzégovine et de Croatie. L'assassinat en mars 2003 du premier ministre de Serbie, Zoran Djindji , est normalement interprété comme l'oeuvre d'organisations criminelles serbes; il semblait qu'à l'époque le gouvernement Djindji s'apprêtait à donner l'assaut à cet élément de la société serbe. Cependant, un éminent spécialiste du crime organisé serbe, Marko Ni ovi , croit que le décès de Djindji était le résultat de son association avec un des deux principaux clans mafieux de Belgrade. Il affirme que Djindji avait essayé de travailler avec certains groupes de la mafia, afin de les inciter à se battre contre les autres. Quoi qu'il en soit, d'après Ni ovi et Mappes Niediek, l'assassinat de Djindji a montré à quel point le crime organisé demeure profondément infiltré dans l'establishment politique en Serbie. Près de deux ans plus tard, on ne sait toujours pas très bien si l'État serbe post-Miloševi est plus fort que les organisations criminelles en Serbie, qui continuent de prospérer dans un environnement dans lequel l'État est trop faible pour prescrire une réforme sérieuse. D'après l'ambassadeur Maurizio Massari, chef de la mission de l'OSCE à Belgrade, il ne s'agit pas d'un problème propre à la Serbie-et-Monténégro; les Balkans occidentaux tout entiers pourraient devenir un trou noir au milieu de l'Europe à moins qu'ils ne luttent contre le crime organisé.

L'autorité politique nationale des pays des Balkans reste problématique. Ces États restent relativement impuissants d'une part, parce qu'ils sont eux-mêmes liés au crime organisé et, d'autre part, parce qu'aux yeux de leurs propres citoyens, ils ont peu à offrir et perdu depuis longtemps une bonne partie de leur crédibilité. L'ensemble des citoyens de ces pays ne voient pas l'autorité de l'État comme un organisme autonome, les partis politiques continuent d'exercer beaucoup d'influence sur les bureaucraties, et les États contemporains des Balkans ont aujourd'hui moins à offrir à leurs citoyens sur les plans de la sécurité sociale et de la stabilité que leurs prédécesseurs communistes. Les taux de chômage dans les pays des Balkans continuent de varier de 20 % à 60 %. On peut difficilement s'attendre à ce que des États aussi faibles l'emportent sur le crime organisé et sur d'autres menaces sérieuses. La communauté internationale le reconnaît depuis des années d'ailleurs. Dans son rapport de 1998 intitulé Patterns of Global Terrorism, le Département d'État américain indiquait que la sécurité interne médiocre fournissait un environnement propice à l'activité terroriste dans les Balkans. Dans son édition de 2001 du même rapport, il écrivait, au sujet de l'Albanie, que la sécurité frontalière nettement insuffisante, la corruption, le crime organisé et les faiblesses des institutions s'associent pour faire du territoire albanais une cible attrayante à exploiter pour les groupes terroristes et extrémistes islamiques. Cette description demeure juste pour une bonne partie des Balkans.

Il faut reconnaître que, depuis le 11 septembre 2001, les États-Unis ont exercé énormément de pressions sur les gouvernements des Balkans pour qu'ils mettent un frein aux groupes terroristes islamiques connus et présumés actifs dans la région. En Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, des ONG et des organismes caritatifs ayant des liens avec de présumés groupes terroristes au Moyen-Orient ont été fermés, et un certain nombre de volontaires algériens, jordaniens, égyptiens et afghans qui avaient combattu dans les guerres en Bosnie et au Kosovo ont été placés en détention, certains ayant même été livrés aux autorités américaines. Le niveau de soutien indigène sur lequel les groupes terroristes islamiques peuvent compter reste assez faible, cependant. Le problème du terrorisme dans les Balkans reste lié aux gouvernements faibles et au crime organisé, qui ensemble permettent aux organisations terroristes de cacher et de déplacer des gens et des fonds.

Au cours d'une conférence internationale sur la criminalité dans les Balkans en novembre 2002, le ministre des Affaires étrangères du Royaume-Uni, Denis MacShane, a soutenu que plus la communauté internationale s'attaquerait au problème du crime organisé dans le sud-est de l'Europe, plus elle aurait de chances de couper les vivres au terrorisme, alimenté par divers intermédiaires là-bas, et d'entraver la circulation des gens qui passent par les filières et les agents de cette région. La perturbation du crime organisé contribuera énormément aux efforts de la communauté internationale contre le terrorisme mondial. Lors d'une conférence tenue à Maastricht en 2003 sur les menaces pour la sécurité et la stabilité au XIXe siècle, l'OSCE a affirmé : « Les menaces que constituent le terrorisme et le crime organisé sont souvent liées [...] Le mouvement transfrontière des personnes, des ressources et des armes ainsi que le trafic aux fins de financer et de fournir un appui logistique jouent un rôle croissant dans les activités terroristes. » De fait, les partenaires du Pacte de stabilité, qui a été formé en juin 1999 à l'initiative de l'UE, ont explicitement associé à la guerre contre le crime organisé et le terrorisme les questions liées à la sécurité régionale.

La création récente du Centre régional de lutte contre la criminalité transfrontière, projet mené dans le cadre de l'Initiative de coopération pour l'Europe du Sud-Est (SECI) à Bucarest, est un petit pas dans la bonne direction. Outre des opérations visant à interdire le trafic des stupéfiants et la contrebande, le Centre a mené trois opérations de ratissage dans la région afin de lutter la traite des êtres humains, principalement des jeunes femmes à des fins d'exploitation sexuelle. D'après les estimations, les contrebandiers feraient transiter annuellement par les Balkans jusqu'à 200 000 femmes, grâce en grande partie à des frontières poreuses, des fonctionnaires corrompus et des entreprises criminelles bien organisées. Ce problème est aggravé par le fait que la péninsule des Balkans demeure, après les États de l'ex-Union soviétique, le principal point d'accès à l'UE pour les immigrants illégaux en provenance de l'Asie.

Où le Kosovo s'inscrit-il dans ce problème? Depuis cinq ans, la province est devenue la plaque tournante d'un réseau criminel plus large dans les Balkans. C'est certain, le crime organisé dans les Balkans ne connaît pas de frontières et la nationalité n'a jamais été un obstacle à la coopération entre les organisations criminelles. Tous les éléments criminels ont un dénominateur commun : ils prospèrent grâce à des États régionaux relativement pauvres, désorganisés et politiquement instables. Étant donné que le Kosovo est l'élément central du puzzle des Balkans, dont le sort aura le plus de retentissement sur le reste de la région, les décisions de la communauté internationale au Kosovo détermineront si la province reste une source éventuelle de danger pour la stabilité de la région pendant un certain temps à venir. Le sort du Kosovo devra être clair avant que l'on puisse s'attaquer efficacement au crime organisé et au terrorisme.

6. Conclusion

Quelques semaines à peine après le désastre du 11 septembre 2001, un éminent observateur des Balkans a fait remarquer que, dans le monde de l'après-11 septembre personne ne peut se payer le luxe de Balkans divisés. Il craignait que les États-Unis et l'UE ne détournent peu à peu leurs ressources vers la lutte contre le terrorisme mondial et que les Balkans deviennent un foyer de terrorisme. Les craintes de Misha Glenny ne se sont jamais concrétisées, mais il avait raison lorsqu'il a écrit que les problèmes auxquels les États des Balkans font face sont très réels et très dangereux. Trois ans plus tard, une bonne partie de la région est toujours un fouillis d'États chroniquement faibles et de quasi-protectorats administrés par le cortège mal discipliné des acronymes de la communauté internationale – la SFOR [maintenant l'EUFOR], la KFOR et le reste.

Les principaux bénéficiaires de cette situation dans les Balkans sont les organisations criminelles, qui dominent des réseaux clandestins vastes et complexes fondés sur leurs activités illicites d'immigration illégale, de traite des femmes, de contrebande des armes et de trafic des stupéfiants. Ces mafias ne reconnaissent pas les frontières nationales, et leur travail est grandement facilité par la présence dans la région de nombreux États faibles, dont les fonctionnaires sont corrompus et les frontières, poreuses. Dans une région où le revenu per capita est de beaucoup inférieur à la moyenne européenne, où le chômage touche de 20 % à 60 % de la population et où la corruption est un problème considérable, des sommes relativement petites peuvent acheter presque n'importe quoi, des fausses pièces d'identité aux vies humaines, en passant par les armes. Parce que l'économie souterraine, dominée par des éléments criminels bien organisés, est une base aussi importante de la société, des personnages douteux de tout acabit continuent d'être attirés par la région. Il est relativement facile pour les organisations criminelles et même pour les groupes terroristes de se cacher dans ce bourbier. Étant donné la proximité de l'Europe de l'Ouest, les Balkans demeurent un endroit attirant.

En juin 1999, à l'issue du conflit au Kosovo, la communauté internationale a conclu à la nécessité d'un effort collectif majeur pour apporter la stabilité à long terme aux Balkans. L'UE a proposé de mettre en oeuvre un « Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est », destiné à stimuler le changement, à coordonner les programmes des donateurs et à promouvoir l'intégration de la région aux structures européennes. Le Pacte de stabilité, qui rassemble aujourd'hui quarante pays et institutions, est la première tentative sérieuse de la communauté internationale pour remplacer la politique antérieure d'intervention en réaction à la crise dans l'Europe du Sud-Est par une stratégie détaillée de prévention des conflits à long terme. Il devait servir de forum au sein duquel il serait possible de discuter de politique et de régler des problèmes liés à la sécurité régionale, et de cadre pour guider les États de la région dans le courant politique européen dominant. À cette fin, il a été chargé d'intervenir dans trois secteurs distincts : démocratisation et droits de la personne; reconstruction, coopération et développement économiques; sécurité, ce dernier secteur étant celui dans le cadre duquel il comptait lutter contre le crime organisé et le terrorisme. En mars 2000, une conférence régionale de financement du Pacte a été tenue à Bruxelles au cours de laquelle plus de 9 milliards de dollars ont été engagés, essentiellement pour des projets d'infrastructure dans la région. (Au cours de cette conférence, le Canada a fait une contribution de 144 millions de dollars. Depuis, il a oeuvré à un certain nombre de projets particuliers visant à favoriser la coopération régionale.)

Bien que la péninsule balkanique ne soit plus une préoccupation fondamentale de la politique étrangère des États-Unis, du Canada ou même de l'UE, elle ne peut tout simplement pas être négligée. Elle peut encore causer des problèmes dans la relation transatlantique, comme en a témoigné la décision de novembre 2004 de Washington de reconnaître la Macédoine sous son nom actuel, qui a provoqué une levée de boucliers en Grèce, pays membre de l'UE et de l'OTAN. La région n'est certainement pas sans importance stratégique, étant donné surtout que la Turquie se dirige de plus en plus vers l'intégration à l'UE : pour des raisons de géographie, les Balkans seront le point d'accès de l'UE à la Turquie et au Moyen-Orient. Les États-Unis, le Canada et l'UE ont besoin d'adopter pour la région une politique qui contribuera à la stabilité politique et économique à long terme et qui garantira la sécurité et la prospérité régionales. Le Pacte de stabilité est un pas dans cette direction. De leur côté, les gouvernements et les politiciens des Balkans doivent se concerter davantage en vue d'amorcer une réforme, qui s'est sérieusement fait attendre pendant la majeure partie de la dernière décennie. Les Balkans ont encore beaucoup de chemin à faire pour parvenir à la sécurité.

La paix dans l'ex-Yougoslavie n'a pas apporté la stabilité ou la sécurité à la région des Balkans. Pour parvenir à une réforme durable dans les Balkans il faudra stabiliser la région et accélérer son intégration dans les institutions de l'UE. Il est fort probable qu'il faudra pour cela que la question du Kosovo soit réglée d'une façon ou d'une autre. Les décideurs occidentaux font face à un certain nombre d'options stratégiques de taille. Le maintien du statu quo est une possibilité, jusqu'à ce que des forces plus modérées émergent pour négocier une solution. Cependant, cette politique repose sur l'hypothèse qui pourrait être irréaliste que des forces plus modérées vont finir par émerger et réussir à vendre une solution de compromis à leurs électeurs. En l'occurrence, cette politique n'a pas donné les résultats espérés en Bosnie-Herzégovine dix ans après la cessation des hostilités. Qui plus cette, cette politique ne fait pas grand chose à court terme pour renforcer les États chroniquement faibles de la région, qui sont une part importante du problème, ou pour donner aux peuples de la région une quelconque raison d'espérer un avenir meilleur. Effectivement, Søren Jessen-Petersen, chef de l'administration civile de l'ONU au Kosovo, a dit à la BBC en décembre 2004 qu'une des leçons des émeutes violentes de mars 2004 était que le Kosovo ne pourrait pas rester une opération en attente à tout jamais. En fait, l'envoyé spécial de l'ONU au Kosovo, l'ambassadeur Kai Eide, a conclu récemment qu'une des causes fondamentales de la violence récente au Kosovo était le sentiment croissant de frustration de la majorité albanaise face au régime de style colonial qui se prolonge et au manque de perspectives pour l'avenir de la province. À l'automne 2003, l'ancien diplomate américain qui a aidé à négocier les accords de paix de Dayton, Richard C. Holbrooke, et le politicien français et premier administrateur de l'ONU au Kosovo, Bernard Kouchner, ont écrit que tant que le statut final du Kosovo restera indéterminé, la communauté internationale, représentée par l'OTAN pour la sécurité et l'ONU pour l'administration civile, semble coincée. Ils ont pressé la communauté internationale de remettre au peuple du Kosovo le contrôle sur ses propres affaires internes, parce que c'est l'incapacité de résoudre la question du statut qui oblige les troupes et l'ONU à rester sur place.

Il existe une autre possibilité, que Holbrooke et Kouchner ont soulevée implicitement dans leur article, celle d'envisager une redéfinition majeure du statut du Kosovo. Cependant, une telle politique devrait tenir compte d'une série de conséquences concommittantes et peut-être violentes qui auront un retentissement sur toute la moitié occidentale des Balkans, de la Serbie-et-Monténégro jusqu'à la Bosnie-Herzégovine. La partition du Kosovo est une troisième possibilité, évoquée à l'occasion dans certains milieux serbes comme étant le seul moyen d'être sûrs que les Serbes conservent le contrôle sur une partie au moins de la province. Cette option reconnaîtrait l'échec tant de la communauté internationale que des dirigeants locaux, qui n'auront pas pu résoudre le problème, et l'incapacité du Kosovo de survivre en tant que société multiethnique. À ce titre, la partition serait considérée par bon nombre de personnes comme un échec politique et moral et aurait probablement des conséquences désastreuses pour la Macédoine et la Bosnie-Herzégovine. Il serait également possible de faire du Kosovo un protectorat de l'UE, en lui accordant le statut correspondant. Cette option est politiquement impopulaire dans la plupart des pays de l'UE et semble donc improbable, mais elle pourrait être associée à une promesse d'accession à l'UE, ce à quoi tous les nationalistes des Balkans aspirent. Après tout, il suffit d'examiner l'histoire de l'élargissement de l'UE au cours du dernier quart de siècle pour constater qu'il a été piloté autant par des considérations liées à la politique, comme dans le cas de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal, que par des principes économiques. Une chose est sûre : si l'UE devait fermer ses portes aux Balkans pour l'avenir prévisible, la situation sur les plans de la politique et de la sécurité resterait morne et se détériorerait probablement. Si cela devait arriver, les Balkans pourraient devenir au sein de l'Europe ce que l'Amérique latine a longtemps été au sein des Amériques : une zone d'instabilité politique, de marginalité économique et de criminalité endémique.

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